中央文件再提“收缩型城市”,这些城市要注意
阅读:4090 2020-04-23

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文|凯风
 
有城市在扩张,有城市在收缩。有城市在新生,在城市在衰落。
 
01
 
影响中国城市格局的重量级政策来了。
 
近日,“2020年城镇化重点任务”下发。其中,除了备受瞩目的《全面放开大城市落户》之外,城市区划政策同样迎来大调整。
 
一方面,中心城市崛起,再度获得政策鼎力加持:
 

提升中心城市能级和核心竞争力。优化发展直辖市、省会城市、计划单列市、重要节点城市等中心城市,强化用地等要素保障,优化重大生产力布局。


完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围,解决发展空间严重不足问题。

 
这说明,虽然面临意外事件冲击,但“以中心城市促进城市群发展”的城镇化思路并没有改变。

中心城市的发展,不仅将被继续置于关键首位,而且城市扩张、市辖区调整、土地供给都获得更多想象空间,一些省会的扩张合并之路将会加速。
 
另一方面,官方提出培育“新生城市”,同时再次提及“收缩型城市”,两类城市的命运将会截然不同:
 

优化行政区划设置。统筹新生城市培育和收缩型城市瘦身强体,按程序推进具备条件的非县级政府驻地特大镇设市,有序推进“县改市”“县改区”“市改区”。


稳妥调减收缩型城市市辖区,审慎研究调整收缩型县(市)


这意味着,有的城市即将获得扩张之机,撤县设区、撤县设市乃至撤镇设市,均已在路上。这些新生城市,将会成为区域经济不可忽视的新生力量,改变既有的城市格局。
 
有的城市可能面临持续收缩。减少市辖区,撤销行政区划与周边城市合并,乃至精简行政人员配置,都不是没有可能。这些城市未来想要进行规划摊大饼,几乎没有可能,而资产价格不可避免受到影响。
 
这两种城市的命运,将会大相径庭。
 
02

哪些城市在新生?
 
撤镇设市、撤县设市,不只是简单的名字之变,不仅是行政级别的提升,更涉及一系列的城市扩权,财权、事权、地权、人事权都将发生翻天覆地的变化,属于名副其实的城市大扩张。
 
撤镇设市,已经不是新鲜事。
 
2019年9月,浙江省温州市苍南县“龙港镇”正式升级为“县级龙港市”。龙港市不设乡镇街道,由浙江省直辖,温州市代管。
 
龙港镇,原属苍南县。这一次撤镇设市,不仅让龙港与原来的苍南县获得同等层级,而且龙岗作为县级市,由省政府直管,管理权限大幅提升。
 
事实上,浙江龙港仅位列全国百强镇第17名(19年因撤镇设市而退出榜单),比龙港规模更大、实力更强的镇还有不少,这些镇未来同样有望跻身“撤镇设市”之列。

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2019年全国百强镇
 
撤县设市,更是呈现百花齐放之势。
 
早在1990年代,“撤县设市”就已蔚然成风,不过随后就被叫停。直到2017年,在新型城镇化的指导之下, “县改市”重启上阵。
 
最近3年来,全国已有至少28个县完成“撤县设市”,从普通县升级为“县级市”。

仅2019年,就有安徽广德、湖南邵东、河南长垣、陕西子长、黑龙江嫩江、四川射洪、云南澄江、安徽无为、新疆库车、广西平果等地完成撤县设市。

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而正在推进“撤县设市”的地方,还有数十个之多。不难预测,随着政策加码,未来几年来,还会有一批新生“县级市”诞生。
 
显然,无论是县还是镇,都偏向农业管理模式,无论是财政权、规划权、管理权乃至土地审批权,都受到各种各样的限制。
 
一旦升级为“市”,则意味着正式向城市管理路径转变,从农业向工商业跨越,这显然有利于城市自身的扩张。
 
03

哪些城市在收缩?
 
收缩型城市,这一概念自2019年提出之后就广为人知。但对于收缩型城市,向来缺乏官方定义。根据研究,一般常住人口或城区人口出现连续3年的下降,可以视为收缩信号。

一般而言,收缩型城市,人口流失往往与经济增速、财政收入下滑关联在一起,从而形成城市经济基本面的整体性收缩。

这其中,最为知名的收缩型城市当属黑龙江鹤岗

这个东北小城,一度拥有煤炭之都的煤炭,但随着资源枯竭,经济、财政、人口都出现明显收缩。城市收缩,房子也跌成白菜价,如今一套房子总价在深圳买不到一平方。(参阅《鹤岗的房子,你真的“买不起”!》)

那么,全国共有多少收缩型城市?
 
根据清华大学建筑学院特别研究员龙瀛的研究,在2000年到2010年间,全国有180个城市的人口在流失,三分之一的国土人口密度在下降。

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首都经济贸易大学吴康副教授也曾发布研究成果称,2007~2016年间,中国有84座城市出现了“收缩”。这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住人口减少。
 
根据如是金融研究院的数据,从2014年到2017年共有26个城市出现连续3年的人口净流出,这些城市多数位于东北地区,黑龙江、吉林、辽宁均有不少县市出现人口收缩。


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不难发现,这些收缩型城市,多数属于资源枯竭型城市,因产业变迁而导致人口外流、城市收缩;还有部分位于偏远地区,由于经济发展缺乏亮点,难以吸引外来人口,加上自身人口自然增长率持续下滑,出现明显的城市收缩。
 
可以预料,正如《中国经济差距不在东西,而在南北》一文所论,最近几年,随着城镇化下半场加速,大城市全面放开落户,加上经济南北分化态势进一步加剧,部分北方地区的人口流失只会更加严重,收缩型城市还会进一步扩容。

04
 
收缩型城市,未来怎么办?

去年政策要求“收缩型城市要瘦身强体”,但如何瘦身、何以强体,却一直缺乏细则。
 
这一次,新文件更进一步:稳妥调减收缩型城市市辖区,审慎研究调整收缩型县(市)。
 
这意味着什么?

 
一是调减市辖区数量,一些市辖区可能要进行拆分合并。
 
二是调整收缩型县市,这些县市又可能面临跨区域的整合,有些城市可能会面临“消失”的命运。
 
这将带来深远影响。
 
城市收缩,规划不会再允许扩张,未来想要再玩大建新区和土地财政的游戏,恐怕行不通了。

随着人口流失和城市收缩,这些城市难以支撑起大规模的公共设施建设,从而与地铁、城轨、新基建等扩张无缘。
 
更进一步,如果面临被拆分合并的命运,那么这些城市不仅失去了过去的荣光,或许还会失去自己的“名字”。
 
 05
 
有城市在新生,有城市在收缩,这给我们带来多少启示?
 
其一,城市收缩,房价等资产价格同样无法维持。房地产的根本支撑在于经济和人口,经济衰退,产业衰退,人口外流,那么原来的房地产价格自然难以维持。
 
这一道理在国内外都适用,无论是美国底特律,还是黑龙江鹤岗、甘肃玉门,随着城市收缩,资产价格都出现明显下滑。
 
其二,一二线城市优势会更加突出。无论是“全面放开落户”,还是“提升中心城市能级和核心竞争力”,均标志着“大城市化”的政策思路将会一以贯之。(参阅《超级文件发布!再不放开落户就晚了》)
 
大城市的吸引力将会获得倍数级提升,城市竞争的马太效应只会更加明显,人口、资源、产业向大城市集中,将是不可避免的大势。
 
其三,到年轻的城市去。哪里有源源不断的人口流入,哪里就有充满想象的未来。
 
随着全面放开落户,新一轮抢人大战正在打响,哪些城市能吸引到更多高学历人才,哪些地方能涵养更多年轻劳动力人口,这些地方的未来一定不差,反之同理。


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