本文为《城乡规划》2020年期刊以飨读者的第 23 篇论文

“城市双修”导向下的城市景观风貌

近年来我国城市建设取得了举世瞩目的成就，随着新型城镇化的不断推进和经济发展进入“新常态”，快速发展所带来的一系列问题和“后遗症”也逐渐显现。

“城市双修”工作正是为了解决众多“城市病”而开展的生态修复和城市修补。随着“城市双修”试点工作的持续推进，不同城市所面临的问题也呈现出多样化的特征。

如何在解决“城市病”的同时，塑造城市特色，避免“千城一面”，成为“双修”工作的一项重要任务，城市景观风貌作为城市特色的重要载体，在这方面显得尤为重要。

《住房和城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》指出：开展生态修复、城市修补（简称“城市双修”）是治理“城市病”、改善人居环境的重要行动，是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需求，是城市转变发展方式的重要标志。

由此可见，“城市双修”是在城市发展从外延式扩张转向内涵式发展时期提出的城市设计新理念和城市建设更新方法。

因此，“城市双修”是针对我国现阶段城市存在的突出问题而进行的改善城市生态及人居环境的更新改造工作，其目标是通过一定范围内的项目更新，带动更大区域的发展，提升社会、经济的综合效益，以最小的社会存量财富的消耗，换取最大的社会财富的增益。

“城市双修”工作是在遵从城市发展规律的基础上，注重城市长远利益的规划，也是以问题为导向，注重有效解决现阶段城市问题、塑造美好生活环境的实际行动。

城市风貌规划是指以提升城市品质和创造城市特色为目的，以系统优化的城市设计方法，以城市空间、建筑与景观环境设计的美学法则，对影响城市风貌的构成要素（空间、建筑与景观环境）进行有远见的整体规划设计。

首先，城市景观风貌规划要以文化文脉的继承与延续为根本，把城市的文化表征纳入到城市的三维空间形态之中，改善城市的整体环境质量，延续城市文化并促进城市文化的发展与进步；

其次，城市景观风貌规划要以提升城市环境品质为出发点，通过对自然、人文环境的有机结合，创造出高品质的生活和工作环境，以满足人们的需求；

最后，城市景观风貌规划要以彰显和突出城市特色为目的，通过具体分析和整合城市资源，将城市的自然特色、发展动力、历史文脉以及人文精神等要素内化到风貌规划体系中，形成别具特色的规划系统。

我国的城市景观风貌规划兴起于20 世纪90 年代初期，其目的是在城市快速发展的背景下，对城市地域特色、传统文化生活进行保护与彰显。

2015 年，中央城市工作会议强调要加强城市设计，积极塑造城市特色风貌。党的十八大报告也提出了“建设美丽中国”的概念，这使得城市景观风貌规划这种具有针对性的规划类型，再次成为城乡宜居环境建设工作的引领性技术文件。

《住房和城乡建设部关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》对城市风貌提出了“塑造现代化城市、满足现代城市生活需要和促进现代建筑文化”的发展要求，同时要求制定实施计划。

由此可见，与传统的景观风貌规划对规划期内各个层次、各类景观要素总体控制的特点不同，双修实施导向下的景观风貌优化是在全局把控、系统性思路的基础上，以问题为导向，从城市特色出发，更强调人的感知体验效果和规划内容的落地实施。

尤其是诸如福州这类文化底蕴深厚、历史遗存较多、城市建设相对较好且在新时代发展处于瓶颈期的城市，需要有一定的城市建设事件和更精细化的城市建设理念，来进一步推动城市建设和提升城市的环境品质。

福州“城市双修”的特点

2017 年3 月22 日，住房和城乡建设部下发了《关于将福州等19 个城市列为生态修复城市修补试点城市的通知》，明确将福州市作为全国第二批“城市双修”试点城市之一。

结合福州市现阶段城市建设的特点，本次“城市双修”总体规划是在整合现有规划和项目的基础上，针对城市存在的问题，提出了“一个总体纲领、六大系统治理和一个行动计划”的规划编制体系（图1）。

图1  福州市“城市双修”技术路线图

其中，总体纲领为“双修”工作搭建了框架。“城市双修”是一项复杂、复合的全局性工作，需要依据城市特色与试点要求制定具体的规划内容，是问题和目标双导向的规划工作。

因此，福州市“城市双修”是把“以问题为导向的补短板”和“以目标为导向的显特色”作为总体工作原则，提出“生态典范、幸福标杆”的总目标，从而制定了引领福州双修总体技术工作开展的框架。

系统治理是以各个城市专项系统工作为依托的规划实施内容，需要根据城市的发展阶段、现状问题与城市特点提出修复、修补的具体内容。

福州市具有六大治理系统，分别是围绕“修山水文脉，提升竞争力，建设美丽福州”，开展生态环境修复、历史文化延续、景观风貌优化三大系统规划，凸显福州城市特色；围绕“补民生短板，体现获得感，建设有福之州”，重点补足交通市政、公共设施、宜居社区三大系统的功能短板。

行动计划则是依托双修总规建立的一个长期、可持续的城市更新工作平台，为系统提升城市内涵提供支撑与保障。

工作平台的搭建需要坚持“政府主导、部门联动、市民参与、共同缔造”的理念。

本次“双修”行动计划是在福州市委、市政府的总体安排下，整合各相关部门的职能后进行的修复与修补工作，这样才能真正落实规划，实施一批卓有成效的特色示范项目，展示福州城市的美丽与美好。

近年来，福州市在规划编制、项目实施等方面开展了诸多与“城市双修”相关的工作，内容涉及山体保护、水环境治理、景观风貌、历史文化、公共设施、交通市政等，这些内容覆盖面广且具有良好的工作基础。

但是，福州市目前开展的多为专项整治工作，以单一系统为主，在项目实施的系统性、提升效果及管控方面，对照“城市双修”的要求仍有较大的提升空间。

住房和城乡建设部发布的《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，是在总结三亚试点经验的基础上，进一步对后续双修试点工作提出的更高要求。

因此，福州市的“城市双修”工作更应该强调综合性、系统性，并且要内外兼修。

其中，综合性强调围绕城市综合发展目标开展工作；系统性要求进一步加强“城市双修”各项工作的协调衔接与整体性；内外兼修也就是要坚持地上地下兼顾、形象和功能并重的实施原则。

结合福州市的特点，本次“双修”工作提出两个重点：

一是抓住关键，进一步提升和彰显既有优势；

二是解决普遍问题，补足民生设施短板。

其中，“抓住关键”是以山水为基底，以文化为载体，系统地展示福州市在新时代的新风貌，达到“修山水，续文脉，显景观特色，建设美丽福州”的目标，这也是本次“双修”工作中城市风貌优化提升的核心内容。

福州城市景观风貌特点

福州城市与山水环境关系密切（图2），城外大山拱卫、城内峰峦起伏，形成了外一环（旗山、鼓山、五虎山、莲花山）、中四峰（金牛山、金鸡山、城门山、高盖山）、小三山（乌山、于山、屏山）的山城景观格局。

图2  福州城市山水格局图

同时，福州市拥有闽江和乌龙江两条大型水系以及以白马河和晋安河为代表的107条城市内河，水景资源丰富，形成了水城交织的城市景观。

因此，福州总体上形成了“城在山中，山在城内，水在城中，城在水边”的城市景观风貌。

在历史人文方面，福州古城自西汉冶城至明清府城，城址始终未变，城依屏山、乌山、于山三山而建，形成了“三山两塔一条街”的古城区传统格局。

近代以来，随着通商口岸的开放，福州逐渐形成了“城与市”分离的“哑铃状”历史城区形态（图3），并留下了众多的文物古迹和历史性地段。

图3  福州城市格局演进图

从景观风貌的现状来看，在宏观层面，福州市的山水格局总体上保护完好，但山水空间存在被建设侵占现象，山水要素与其他各类景观要素之间的联系多被城市建设切断，使得城市的山水空间特色得不到体现。

另外，从三维尺度上看，城市缺少统一管控，城市天际线呈整体为无序、均质分布的状态，导致能够作为城市标志的地标建筑无法显现。

从中、微观层面看，福州的城市公共慢行系统网络载体参差不齐，公共慢行网络系统的公共性、载体性较差，城市重要地段公共界面的舒适性和景观性都有待提升，同时还存在城市重要节点功能单一、环境品质较差等问题。

针对上述问题，近年来福州市开展了许多城市景观风貌提升的工作，包括三坊七巷、朱紫坊、上下杭、烟台山、会展岛等片区的风貌综合整治提升，以及生态公园、串珠公园、城市绿道建设和内河整治、街道整治等工作，有效提升了福州城市的环境品质。

但这些工作都是以“零敲碎打”的方式进行，缺少系统性，在城市层面没有形成感知上的联动与共鸣。

因此，面对更高的城市景观提升要求，福州的城市景观风貌整治提升，应该从“零敲碎打”的单个项目的整治提升向系统化提升转化，从单一的城市美化向城市整体环境品质“更”美好转化。

另外，通过实际的调研走访，发现福州市有很多可引以为傲却不为人知的丰厚“家底”，如象征城市发源地的冶山、欧冶池，代表了中国近代最先进制造水平的马尾船政园等。

面对已经具有的良好风貌本底和丰厚的特色资源，以及应对双修“快、准、狠”的要求，福州如何系统地展示已有的丰厚“家底”，并让人们系统地感受到福州的风貌特色，也是本次“双修”工作中城市景观风貌优化提升的关键。

针对福州城市景观风貌的特色和存在的问题，结合本次双修总规提出的“补短板、显特色”的总原则，本次福州城市景观风貌优化提出了“系统展示福州魅力、有序提升景观风貌，把福州打造成清新怡人的宜居城市、环境优美的山水城市、底蕴深厚的文化名城”的目标。

让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，打造“更美丽、更美好”的城市环境，提升城市活力，增强居民生活满意度和对城市的认同感。

双修导向下的城市景观风貌优化策略重点在于既有宏观的战略高度，又有微观的可操作性，能够近远期结合，利于实施。

因此，规划提出了“赏、游、塑”的城市景观风貌优化策略，即在宏观层面优化整体视觉环境（赏），在中观层面融入活力，构建公共活力网络（游），在微观的重点地段和区域塑造城市特色节点（塑）。

宏观层面对整体视觉环境进行优化，包括保护山水格局风貌和控制城市轮廓线两方面；中观层面构建公共活力网络，包括构建完整的公共慢行网络和修补公共通道景观界面等；微观层面包括节点打造与建筑形象引导等内容。

其中，宏观层面强调长期的引导与控制，中、微观层面则以实施为导向。

制定行动计划与建立项目库能够起到合理安排工作、充分展示成效、对接政府工作的作用。行动计划应明确项目的位置、类型、数量、规模、完成时间和阶段性目标，合理安排建设时序和资金，确定项目库，落实实施主体，并对项目库进行动态维护更新。

作为最终的实施内容，福州城市景观风貌项目库的筛选有以下几个原则：

一是展示福州市的核心资源。

把最能代表福州历史文化、山水特征的空间区段识别出来，针对现状不足提出优化方案，最大限度地把福州的核心资源展现出来。

二是坚持公共性与重要性原则。

城市景观风貌优化应该以人的审美感受为落脚点，以公共性和重要性为判别依据，在系统布局的前提下，识别城市公共空间，结合城市景观空间结构和城市区位等，并以此作为项目的选定依据。

三是对接政府工作重心。

项目库的选择应该与福州市政府近期的城市建设计划相对接。

同时，为提高城市景观风貌优化的系统性和实施性，把项目库分为备选项目库和近期项目库。

其中，备选项目库的目标是从城市景观风貌优化的系统性出发，使远期控制引导和近期提升改造相结合，内容从宏观、中观延伸到微观，涉及城市景观风貌的各个方面。

近期项目库则是以备选项目库为依据，根据项目的示范性、迫切性、近期政府工作重点以及与“双修”其他系统的联系，挑选出最重要、最迫切的项目进行实施。

福州城市 “最美漫道”规划

结合福州“城市双修”的特点，本次城市景观风貌规划的关键有3 点：一是结合其他五大系统治理内容，解决遗留的风貌问题；二是把福州城市特色系统地展现出来；三是有可操作性与实施性。“最美漫道”是落实这3 点要求的有效途径，也落实了“双修”导向下城市景观风貌优化全局站位与项目实施并重的要求。

首先，从展示角度和游憩体验角度出发，识别出福州的山、江、河、区、路、轴等关键性的空间要素（图4）；

图4  福州城市关键性空间要素分布

其次，通过对福州自然山水格局、城市历史、文化资源以及城市重要公共片区的系统梳理，识别出承载福州城市核心功能的城市资源和空间；

最后，展示这些城市核心资源、提升空间品质和公共服务的质量。这些是增加居民幸福感和城市认同感的关键，也是培育福州城市特色的关键。

通过对福州核心资源和重要公共空间的识别，梳理出福州的最美空间结构，也就是“双轴联六区，一线览古今”（图5）。

图5  福州最美空间结构图

其中，“双轴”是指以福州城市格局演进脉络和历史文化资源为依托的“古城轴线”及以新时代背景下展示福州“江海之都”城市发展梦想的“沿江轴线”；

“六区”是指集中体现城市悠久历史文化、活力空间以及展现福州新气象的6 个重点片区；

“一线”即“最美漫道”，它是串联起福州各类游憩资源的城市慢行线路。

通过城市特征空间结构分析，可以反向从城市整体层面识别结构性、关键性风貌片区与景观节点，以便从全局出发制定项目实施计划，在有效的时间内最大限度地实现“双修”效果。

其中，“最美漫道”作为展示福州城市特色的空间载体，是落实双修行动计划、实现示范效果的有效途径。

通过对福州市的各类慢行空间要素进行梳理，形成一条包括历史文化街区、传统老街巷、公园绿地、文化广场、滨河空间、生态山体等在内的“最美漫道”，其是一条展现了福州之美且适宜市民及游人慢行的线路，由主体环城、向内衔接线路和向外延伸线路组成（图6、图7）。

图6  福州城市“最美漫道”主线路图

图7   “最美漫道”向内衔接和向外延伸路线图

（1）主体环城

主体环城处在历史城区范围内，并起到衔接古城轴线和4 个示范片区的作用，包括21 条道路街巷和2 条内河，总长度约15 km。

（2）向内衔接线路

向内衔接线路是在“三山两塔片区”和“上下杭—烟台山片区”两个历史文化资源集中区域形成的步行线路。

其中，“三山两塔片区”是福州城市的发源地和千年闽都文化的集中承载区，现存冶山、欧冶池、三坊七巷、乌塔、白塔等大量历史遗迹，依然能够反映千年闽都的格局肌理。“最美漫道”向内衔接历史文化资源密集地区，在老城片区形成展示和体验闽都文化的慢行网络。

“上下杭—烟台山片区”是福州闽商文化和使馆文化的发源地，也是体现福州滨江城市特色的重要区域。现存上下杭历史文化街区、苍霞历史文化风貌区、烟台山历史文化风貌区等大量历史遗迹，历史街巷众多，脉络明晰，片区城市格局清晰。

结合上下杭、苍霞及烟台山片区的整体改造，规划梳理出最能体现闽商文化、使领馆文化的巷道和体现闽江风情的滨江道路，形成该片区的“最美漫道”。

（3）向外延伸线路

主体线路向外延伸连接周边特色片区，包括“金鸡山—晋安湖”片区、“金牛山”片区和“奥体—飞凤山”片区。

“金鸡山—晋安湖”片区的城市公园众多，城市道路两侧非机动车道慢行条件较好，形成以城市公园为载体、展示福州老城宜居建设的慢行游线。

“金牛山”方向的线路大多位于西湖公园内部，整体慢行环境优越，形成以城市公园、山体公园为载体，体验福州山水特色风貌的慢行线路。

“奥体—飞凤山” 方向线路则以滨河慢行道为主，形成与滨河公园相结合的滨河慢行道（图8）。

图8   “最美漫道”线路图

“最美漫道”的重点是对各类慢行空间要素进行梳理，并以此为基础，在关键的空间节点上形成17 项“最美漫道”示范项目（图9），通过这些项目的实施，以点带面地促进片区功能和景观环境的提升，如文庙前广场节点。

图9   “最美漫道”串联的双修项目分布图

福州文庙的地理位置优越，居于福州城市历史文化中轴线和“三山两塔”之间，是福州传统历史文化“中轴线”上的重要节点。文庙前广场位于文庙南侧，地块面积约2 400 ㎡。

规划根据文庙的文化内涵、现状环境特点以及文物遗存安全性和完整性进行了本次改造提升。

设计方案遵循文庙前导空间的基本规制，包含东西牌坊、棂星门前广场，并根据文物发掘后定位复建万仞宫墙，同时根据现代化广场设计理念，形成功能现代化的文化广场空间。

文庙前广场是两山两塔片区重要的公共节点，通过对该节点的提升，能够以点带面地优化整个片区环境，对两山两塔格局的恢复有着重要意义，它也是展现城市核心风貌特色的节点（图10、图11）。

图10  文庙前广场改造前照片

图11  文庙前广场建成后照片

“最美漫道”是以传统老街巷、滨河步道、公园道路为依托，在个别区段借助市政非机动车道，在城区层面形成系统展示福州城市特色的活力网络，对福州城市更新、城市活力提升和城市特色彰显具有重要意义。

首先，“最美漫道”是对福州历史街巷格局肌理的传承。

“最美漫道”除了串联福州几乎所有的优势资源节点和确保慢行的通畅外，其中的老街巷本身就是福州城市变迁和特色风貌的载体和代表，这些老街巷使得福州传承了千年的城市格局变得有血有肉、丰富而精彩。

其次，“最美漫道”注重对福州城市文化内涵的彰显。

“最美漫道”把闽都文化片区、闽商文化片区、对外交流文化片区等历史文化街区系统地展现出来。同时，街巷作为城市的重要组成部分，与福州的各种活动息息相关，它也是福州文化遗存、逸闻趣事、市井生活、民风民俗的重要空间载体。

“最美漫道”的建构使得福州文化的灵魂得以彰显。

再次，“最美漫道”是对福州景观风貌优化的有效落实。

“最美漫道”针对现状问题较为突出的关键节点进行“针灸式”修复，如修复作为两山两塔片区重要公共节点的文庙前广场。

最后，“最美漫道”是对“双修”六大治理系统的融合。

可以看出，“最美漫道”的实施，一方面是通过对现状资源的梳理找到展示福州核心资源的途径；另一方面也是把本次“双修”各个系统的示范项目串联起来，在城市层面形成联动。

总的来说，“最美漫道”的规划与项目实施，既展示出了福州的核心资源，也融合了“双修”六大治理系统，同时还落实了城市景观风貌优化的内容，并与福州市政府近几年城市更新工作的重点保持一致。

总结与思考

对于福州这一类资源禀赋优越且发展建设基础较好的城市，传统景观风貌规划已无法完全满足新时期城市发展和双修工作的需要。而面对新时代城市高质量发展的诉求，本次规划实践结合福州“城市双修”工作，分析总结经验，对这类城市景观风貌规划实施有了进一步认识。

“双修”导向下的城市景观风貌规划具有长期性与动态性特点，既需要集中力量在近期取得“战役式”的示范效果，也要科学合理地制定长远和可持续的目标，构建动态工作平台，统一协调后期的规划、建设、管理等工作。

因此，城市景观风貌优化需要在全面、精确分析现状问题与城市内涵的基础上，制定长远的规划目标。对城市景观风貌问题的分析不应拘泥于城市发展的某个阶段或某个片区，在时间方面，应将城市放在一个历史演替的动态过程中进行研究；

在空间方面，应扩大研究范围，统筹考虑区域内的景观环境变化规律，找到城市景观风貌的症结所在，在此基础上，通过对城市区域地理环境特色、城市格局演进、历史文化传承和时代特色的梳理，识别出城市风貌的核心特点，从而制定出符合城市特质的长远目标。

“双修”导向下的城市景观风貌规划，在注重长期目标的同时更注重规划的实施效果，只有在空间和时间上同时聚焦，才能真正把城市风貌的规划内容落实到项目建设中去。

因此，在对城市有了整体的认知并制定了长期的行动计划之后，应在空间和时间上进行“聚焦”。

在空间上，识别出城市最具特色的集中片区，并以此为依托落实到具体的项目中去；

在时间上，要充分抓住城市建设的契机并确定时间节点，根据这些时间节点形成统一的项目库和近期行动计划，通过实际的建设行动，彰显城市内涵，使城市特色不断显现。

“城市双修”，作为新时期对城市存量利用提升和城市内涵发展建设的理论创新与行动实践，是针对增量时期城市快速扩张忽视人本需求而提出的、具有中国特色的城市规划建设理念与行动。

城市是人生活的空间载体，城市规划建设需要重视人对城市的感知与感受，因此，“双修”导向下的城市景观风貌优化，侧重点应该是对城市内在精神文化资源和城市物质空间的整合，以人的游憩感知为落脚点，通过多维度的比较，“控大抓小”，选取最具代表性的要素和视角加以提升和展示，让人们能够感受到城市的美，落实双修示范效果。

“城市双修”是对我国以往城市建设工作经验的总结与问题的反思，是彰显城市特色、补齐城市短板和改善人居环境的重要行动，也是城市规划工作面向实施转变的重要标志。

“城市双修”导向下的城市景观风貌优化应该依托城市内涵，把规划技术措施落实到具体的行动计划中，以人的感受为导向，以实施见效为目的，最终进行城市空间塑造。