城市的精细化管治不完全体现在规划蓝图的详细和深度上，更体现在基于城市空间关系权利和义务的细致规定之上。

城市是个多元化市民生活的平台，规划是其中唯一确定空间关系的规则，以保证城市空间的稳定性。城市密度越高，空间关系越复杂，控制性详细规划就应该越精细。

城市空间的建设现状不如人意，问题不一定出在水平低下的规划设计方案上，而是出在方案的实施过程中。

城市建成区改造提升所涉及的方方面面错综复杂，一般人无法厘清个中关系；它的实施过程往往是各方利益协调的结果，原设计方案中的理性规划可能在改造后的城市空间中无迹可寻。

不够精细或不够刚性的控制性详细规划加剧城市空间重构的不确定性，从而导致了城市空间质量下降。快速城市化推动新区扩张，面对不确定的未来，任何的规划目标（产业结构、人口规模、GDP预测、用地规模等）都是领导的意愿或规划师的推断，如何编制强调刚性的空间规划？

市场多变，谁知道2020年代是以新冠病毒全球流行和中美关系急剧恶化开始的？

谁都无法准确地预测这些变化对中国城市化的影响。一厢情愿地追求刚性总体规划不是实事求是的态度，但控制性详细规划的刚性应该到位。规划刚性的本质体现在控制性详细规划中，而不是在总体规划上。

控制性详细规划决定土地使用性质和强度，进一步决定市场供需框架内的土地价值。控制性详细规划也决定相邻土地业主之间的空间利益关系，控制性详细规划的改变势必会导致业主利益关系的变化。

在城市化的快速进程下，城市规划修编不可避免。控制性详细规划的修改因涉及许多与土地相关的利益关系被重新确定的问题，会形成某些业主“受益”、某些业主“受损”的局面。

中国人多地少，城市的人口密度高，土地利益的潜在冲突更为突出，用地规划可能不得不考虑其所涉及的土地利益问题。随着尊重个体产权的物权法的实施和民法典的即将实施，土地利益的协调机制必须及时提出和完善，处理因土地规划变更而产生的土地利益冲突问题。

公众参与是通过规划进行协调的手段之一，体现了城市建设中的民主价值观。但是公众参与并非灵丹妙药。因为与之利益相关，任何项目总是会造成某些业主“受损”，“受损”业主理所当然会持反对意见，致使一些有利于城市整体利益的开发项目难以实施。公众参与在人口密度高、社会多元化的城市也意味着高昂的交易成本。

用经济手段处理规划带来的“受益”和“受损”可能更为有效。美国的“开发权转移”是值得借鉴的方法（见土地产权：城市空间管治的有效规则）。妥善处理利益关系的控制性详细规划更容易被接受和实施。

国外还有其他因为规划而使业主“受益” 的有效处理措施。政府的基础设施建设（如：地铁）和公共物品提供（如：绿地）使临近的土地业主受益，土地价值因正面的“外部性”而提高。政府也可通过年度地产税（土地价值提高，地产税也相应提高）收回基础设施的部分投资。如新加坡政府通过一次性的“开发收费”代表公共利益收回部分因为容积率提高而提升的土地价值。

广州丽江花园是一个典型的由规划带来“受损”同时缺乏有效处理措施而引起广泛争议的案例（见图1）。

图1  丽江花园所谓“规划侵权”案例

丽江花园位于广州市番禺区南浦岛的西端，1992年动工，占地1200多亩，建筑面积达150多万平方米，以优美的居住环境著称。曾被国家科技部、建设部授予“全国小康住宅示范小区”称号，2000年曾被联合国授予“最佳人居环境特别金奖”。

其北面和东面都是珠江水道，南面紧邻一条两岸种满桃花、柳树，河中遍布荷花的河道，河道对面是一片苗圃和农田。因为“两岸桃柳，一河荷花”的优良环境 ，丽江花园小区南边商品房单元的业主支付了更高的房价。

2002年12月，在业主不知情的情况下，规划将新南浦路从原15米拓宽至40米的双向六车道（新南浦路位于丽江花园南边小区与两岸种满桃花、柳树的河道之间）。该路修成以后，其最北的一条车道距丽江花园的房子将不足10米，业主们投资购买的杨柳桃花的周边环境，将被一条交通繁忙的城市主要车道所取代。道路开工后，丽江花园受其影响的二手房交易价格下跌三分之一。

2003年5月12日，丽江花园41名业主以侵犯“相邻权”为由，状告广州市城市规划局，案件审理结果以小区业主败诉而告终。

“道路规划是为了让更多人受益”，这是相关政府及规划部门对道路变更动机的解释。相对于公共利益，丽江花园业主代表个体利益。新南浦路提高等级进行拓宽，受损的是部分小区业主，受益的是政府所代表的城市公众。讨论受益方是否应该补偿受损方之前，需要厘清此案例所涉及的因为空间变更所引起的利益关系改变。

建成区的城市管治是一项重大挑战。1988年土地出让制度实施后开始出现的门禁小区几乎成为所有商品房的开发模式。

门禁小区的优点是由业主承担居住小区内设施的建设成本和维护费用，减轻了当地政府的市政投资财政负担。门禁小区的数量越多、规模越大，政府的财政负担越小。

20世纪90年代开始的广州番禺商品房大盘开发开启了中国特色的郊区化过程，占地400公顷的祈福新邨是其中最大的门禁居住区（见图2）。

图2  祈福新邨平面图

对于业主而言，门禁居住区确实质量上乘，开发商还提供学校、医院等设施。物业甚至提供连接居住区与广州中心城区的通勤公交，为政府减轻不少压力（见图3）。

图3  开发商提供的通勤公交（楼巴）

有意思的是，解放前上海浦西开发商所建造的里弄是没有门禁的住区，通过空间设计阻止机动车穿行（当时私人小汽车也极少），市民步行不受阻拦，城市交通的“毛细血管”畅通。

将团体物品（club goods）代替公共物品（public goods）的做法会给高密度城区带来严重的后遗症。门禁小区的最大问题是分割城市公共空间，特别是城市的公共道路被阻断，“毛细血管”的通行被堵塞。

认识到门禁小区问题的严重性，中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（2016年2月6日）提出：

体现“人民城市人民建，人民城市为人民”的精神。

不再建设封闭住宅小区需要面对的问题是：

1）较之封闭小区，非封闭小区的地价可能有所下降，进而影响政府土地财政收入。

2）对政府主导的城市管治提出更高要求。一般而言，社区的封闭管理比政府的开放管理更有效，见《过度“公共化”带来问题　居民小区“封门”拒绝借道》^⑦。

更难的是如何处理城区内大量存在的已建门禁小区。当初业主购买住房时的初始产权是封闭小区，开放小区道路会损害业主的产权利益。

所幸的是在产权设计方面已有物权法（2007）和民法典（2020）下的“地役权”，地役权是指按照合同约定利用他人不动产的权利，如赋予小区外公众在门禁小区内通行的权利。

地役权对应的英国普通法中的产权是历史悠久的easement，字面上更易理解，给人方便。但是促成市民在门禁小区内通行的“地役权”在国内的具体贯彻实施似乎难度不小，实例极少。

笔者曾在苏格兰的格拉斯哥西区见过若干easement（地役权）的实例，如图4所示，在早期的历史性老居住区内，因观察到小区花园被围起来，且注明业主拥有和使用（见图5），才意识到小区内的私有道路已经被提供给公众通行。 

图4  苏格兰的格拉斯哥西区历史性老居住区

图5  业主拥有和使用的花园