来源 | 广东省城乡规划设计研究院

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城中村伴随城镇化而生，如何有效解决城中村问题，一直悬而未决。随着中国城镇化进入新时期，城市发展从增量扩张转向存量优化，城中村的价值进一步被重新认识，存量土地占有量大、区位优势明显的城中村，成为存量优化的主要探索方向。广州市适时提出城中村微改造的更新模式，但在城中村微改造的规划实践中，传统蓝图式的规划方法却难以保证微改造规划方案的有效实施。本文以广州市仑头村为例，在微改造的规划实践中引入行动规划的方法，探索“城中村微改造行动规划”的编制方法，以期为我国城中村改造、存量空间优化等规划项目的编制及实施提供借鉴。

城中村再认识

1.1城中村的成因及影响

改革开放以来的近40年，高速城镇化进程中，自上而下的城市扩展与自下而上的农村城镇化双轨并行，在城市扩张的过程中，部分村庄被城市建成区包围。由于土地、户籍、人口、行政管理等多方面的城乡二元体制，被城市包围的村庄长期游离于城市统一的规划建设管理之外，在社会管理、物质空间等方面仍保留浓厚的农村居民点特征，成为与城区差别明显的城中村[1]。

城中村引发的“问题”主要表现在社会管理、物质空间、土地利用、社区文化等方面强烈的城乡差异及矛盾，甚至影响城市的建设和发展秩序，譬如物质空间杂乱无序、居住环境较差、公共服务及市政设施不足、社会管理水平滞后、出租屋和流动人口难于管理等，被认为是城市的“藏污纳垢之地”、“社会经济塌陷带”[2]。

1.2城中村的作用和价值

随着城镇化新时期的到来，城市发展从增量扩张转向存量优化，城中村的作用和价值逐渐被重新认识。

城中村提供了大量的廉价出租屋，以较低的生活成本和便利的生活条件，为流动人口、外来务工者、新就业年轻人提供了城市生存的落脚之地和安身之所。一定程度上承担了部分“保障性住房”功能，成为承接流动人口的“过渡地带”和“蓄水池”，对城市经济发展及维系社会稳定有一定积极作用。

城中村因其特殊的产权机制，产生了高度“使用流动性”（如居住流动、服务流动）。村内大量集体物业和个体出租屋最大化包容了特定人群（手艺人、工匠等）非单位性工作需求，集聚了基于个体独立生产的产业形态，形成高度包容、多元的社会系统。加之城中村良好的区位，低廉的租金，便于吸引各类创新要素集聚，形成创业创新活动聚集的活力地区。

在特定时间内保留一定数量的城中村，保障城市低成本空间，有利于城市的经济发展、社会稳定及创业创新活力，已成为各方共识。在城市发展从增量扩张转向存量优化的趋势下，存量土地占有量大、区位优势明显的城中村，成为存量优化的主要方向[3]。如何较好保留城中村，发掘其优势，消除其不良影响，成为城中村改造的主要探索方向。

广州市城中村改造历程回顾及趋势判断

城中村现象在中国具有一定普遍性，但在城镇化迅猛的沿海地区，特别珠三角地区尤为明显。以广州为例，据《广州市“城中村”改造三年（2018-2020年）行动计划》统计，截止2018年，全市共有272条城中村，村域面积共716平方公里，占广州市域总面积约10%。涉及村民户数约34.89万户，共98.25万村民，涉外来人口约500万人。研究广州城中村改造经验及趋势对全国城中村改造具有一定指导意义。

2.1改造模式：从全面改造转向微改造

上世纪90年代中后期，广州市就开始了城中村改造探索。2002年9月，广州市成立城中村改造领导小组，启动了三元里、石牌村、沥滘村等7个城中村改造试点，但由于违建过多、政策支撑不足等原因，改造陷入困境。

2006—2009年，筹备亚运会期间，在城市重大事件的推动下，广州市进行了“政府主导，村为主体，立足于市场运作”的城中村全面改造探索，通过“集体土地转国有、毛地出让”的方式，引入开发商整体改造猎德村、杨箕村、花地村等城中村[4]。

2009—2012年，广州三旧改造全面启动，以“政府主导，村民自愿，开发商介入”的思路推动城中村改造，政策支持加上房地产黄金十年，琶洲村、林和村、大坦沙等大量城中村启动全面改造工作。但由于现状建设量过大，需高强度开发才能达到经济平衡，全面改造无法避免“大拆大建”，改造成本极高；且改造涉及的利益主体多而分散，推进难度较大。以沥滘村为例，2011年与开发商签订改造协议，至2019年村民表决率仍未通过，至今仍未动工。

为了平衡全面改造实施难与城中村改造需求迫切的矛盾，保留城市的低成本空间及创业创新活力。广州市适时提出城中村“微改造”的更新思路。2015年12月，《广州市城市更新办法》、《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》、《广州市旧城镇更新实施办法》等政策文件相继发布，标志着广州市政府文件明确了 “微改造”内涵。微改造是在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过局部拆建、建筑功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施、改善人居环境的更新方式[5]。针对环境恶劣、公共服务设施配套不完善的旧村庄进行整治修缮，以改善居住环境和保护历史文化为目的，通过增加市政公共服务设施、管线下地，打通交通道路、消防通道、对建筑进行整治修缮和重建，实现改善人居环境和提升社区功能。

2018年6月，广州市出台《广州市城中村综合整治工作指引》明确提出城中村微改造的总体思路：消除安全隐患，补齐配套短板，改善人居环境，促进文化传承和产业升级，营造良好创新创业环境；探索完善城中村综合整治相关政策，形成城中村有机更新的常态机制；探索完善城中村长效治理体系，使城中村居民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[6]。

“微改造”理念的提出，相应的研究在近两年已成为热点，蔡云楠等人从城市老旧小区“微改造”的内容及对策进行研究展开[7]。何俊以黄埔沧联社区、三元里和恩宁路永庆坊的“微改造”作为分析对象，研究“微改造”的适应性问题，提出采取差异化改造策略，建立政企联动合作建设模式[8]。赵亚博等人提出城中村更新改造的方式各不相同，但本质是市场、政府、村集体及村民三种力量相互博弈的结果[9]。刘于琪等人认为城中村改造工作应把重点放在改造社区内各社会群体的社区融合上，强化社区归属感和凝聚力，鼓励居民对社区建设的参与[10]。

2.2规划方法：从蓝图规划转向行动规划

在城中村改造模式从全面改造转向微改造的过程中，传统的蓝图式规划方法往往面临失效。面向全面改造的规划设计通常有较为明确的实施主体，多为开发商或政府。而微改造常常涉及多方主体，加上城中村特殊的土地产权机制，在规划编制阶段建设主体并不十分明确。且限于村级行政主体的行政权限、经济实力、人员构成等，传统蓝图式规划往往难以有效实施。以致大多微改造仅是政府为“消隐患、补短板”的“输血式”改造，村集体、村民参与度不高，且难以引入市场力量。

而城中村微改造往往是市场、政府、村集体及村民三种力量相互博弈的结果，不仅依靠政府、市场的力量，更应重视原住民的改造意见。城中村微改造面临从单一开发建设主体的“大包大揽”向多元主体“共建共享、共治共管”的转变，从自上而下决策向上下结合转变，从大规模拆除重建向小规模、分步骤、多样化的改造方式转变，从运动式改造向渐进式更新转变。因此，为推进城中村微改造有效实施，在规划编制方法上须从蓝图规划转向行动规划。

行动规划由西方规划界提出，倡导从实施角度制定规划，旨在解决规划编制与实施脱节的问题。如英国地区行动规划是一种目标明确，强调规划行动过程的规划，内容涵盖宏观发展目标、微观细节设计、实施行动计划等，被称为“规划人员与社区、社会组织、政府共同合作的使用手册”[11]。

行动规划的核心是将规划目标转化为具体行动，落实为具体可操作的建设任务，并明确每项建设任务的实施主体、用地、资金等，制定建设时序及步骤，形成完整的实施路径，保障规划方案的实施。

那么，如何在城中村微改造中引入行动规划方法。笔者在仑头村微改造行动规划中进行了实践探索。

仑头村微改造行动规划实践

3.1项目概况

仑头村属广州市海珠区官洲街道，面积67公顷。位于海珠区东部，珠江后航道北侧，临近琶洲、客村、珠江新城等城市中心区，与生物岛、大学城一江之隔，处于广州“南肺”（万亩果园）保护区内(图1)，开发建设行为受到严格管控（建筑限高25米，容积率1.8），难以进行整体改造。

图1 仑头村区位图（来源：作者自绘）

仑头村现状发展以“低端出租屋经济”为主。良好的区位，便利的交通，低廉的租金，吸引大量外来务工者、新就业年轻人在此租住。仑头村户籍人口6400人，外来租住人口达22000人，一定程度上成了为外来者提供“保障性住房”的“过渡地带”。而“低端出租屋经济”加剧了村居环境的恶化。村民自发的逐利建设，导致大量“违建、抢建”产生，加重了村内基础设施负荷。村内街巷狭窄、人车混杂，采光通风较差、存在一定消防安全隐患，卫生条件堪忧，公共空间缺乏(图2)。村居环境亟待改善，村民改造意愿强烈。

图2 仑头村现状照片（来源：作者拍摄）

3.2规划思路

图3 仑头村微改造行动规划技术框架（来源：作者自绘）

3.3规划实践

3.3.1 研判发展条件，明确改造目标

图4 仑头村周边城市功能图（来源：作者自绘）

3.3.2 将目标细化为策略，形成六条规划策略

将改造目标进一步分解为六个方面的支撑体系，并分别制定规划策略，形成六条规划策略支撑总体目标。具体如下：

（1）安居住房策略：提供可负担、多样化、宜居舒适的住房产品。

2017年8月，北京、上海、广州、深圳等13个城市被列为首批利用集体建设用地建租赁住房试点城市[12]。2018年1月，广州市出台《广州市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》，为集体土地建设租赁性住房提供了政策支撑和实施指导[13]。结合集体土地建设租赁性住房的政策条件，利用仑头村相对低成本的集体土地，规划布局5类住房产品：即长租公寓500套，SOHO公寓450套，社区更新住宅（村宅）3000套，特色民宿60家，商品房300套（现状官洲南苑），提供可负担、多样化、宜居舒适的住房产品。

将村内低效旧厂集中区域（集体经营性用地）整体改造为高品质长租公寓，满足青年群体长租住房需求。旧村集中区域（村民宅基地）采用单元自组织微改造：梳理主干街巷，划分更新单元，各单元约20—40户，形成社区自组织更新单元；通过内部利益协调，腾挪公共空间，打造共享庭院、口袋公园，提升村居环境。改造滨江地带条件较好的民宅，形成特色民宿，满足短期租住需求。

图5整体鸟瞰图（来源：作者自绘）

图6 行动计划示例（来源：作者自绘）

图7 城中村微改造的行动主体组

织合作模式示意图（来源：作者绘制）

结语