张尚武 | 对乡村振兴战略与乡村规划建设的若干关系认识
阅读:4447 2020-09-19

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张尚武

同济大学建筑与城市规划学院 副院长 教授

上海同济城市规划设计研究院有限公司 副院长


乡村振兴与中国城镇化的道路


作为实现国家现代化的途径和手段,城镇化是一种富有效率的发展形态,只有通过城镇化才能实现国家现代化,这是由我国的国情决定的。但城镇化也会产生不可避免的矛盾,就是带来城乡发展的不平衡和城乡差距的扩大。十九大报告提出实施乡村振兴战略,反映了对现阶段城乡关系、城镇化发展的新认识和新要求,值得深入理解和思考。

第一,要从国家现代化视角理解城镇化和乡村发展关系。国家的现代化不能只是城市的现代化,也必须包括乡村的现代化,这是理解乡村振兴的基本出发点。首先,我国城镇化已到了一个重要拐点,这是城镇化发展阶段决定的。我国的城镇化率已经超过58%,经济发展也正在步入中等发达国家行列,但城乡发展差距扩大的矛盾没有根本解决。因此,十九大报告作出了我国社会经济发展已经发生历史性变革的重要论断,指出当前的社会发展矛盾已经转化为广大人民群众对美好生活的需求与社会经济发展不平衡、不充分的矛盾,而“三农”是当前最大的不平衡、不充分问题。从发展中国家经验来看,现代化建设不仅仅是经济发展问题,更是社会建设问题。城乡转型的矛盾不解决就会转化为社会风险,最终落入“中等收入陷阱”。其次,中国的城镇化发生的速度太快,几乎在一代人的时间里,农民、农业、农村的格局就发生了根本改变,大量人口流出,农民的代际接续、农业地位的保持,以及农村地区大量出现的空心化、老龄化等问题,如果不能尽快提出有效的应对方案,将对中国的现代化进程产生巨大冲击。最后,过去40年的发展,基本走过的是一条以城市为中心的发展道路,形成以城市为重心的社会资源配置模式,加上过去形成的城乡二元化发展制度,如果这种模式继续延续,中国的现代化进程将难以为继。我想这也是为什么十九大报告没有专门阐述城镇化战略,而将实施乡村振兴战略放在十分突出位置的重要原因。

第二,要实现乡村振兴就必须根本扭转城乡发展关系。尽管过去也谈城乡统筹发展,但基本上还是先城市后农村、先工业后农业的发展思路,以城带乡、以工哺农。十九大报告则提出“城乡融合发展”的思路,2018年一号文件进一步提出要“形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”,这是城乡发展思维的重大转变。

第三,实施乡村振兴战略是一项艰巨的、长期的挑战,需要顶层设计。十九大报告关于乡村振兴的内容不长,但精炼地概括了乡村振兴战略的基本框架。包括四个部分内容。一是乡村振兴离不开政府的推动,要以农业农村优先发展作为公共政策导向,以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕作为总要求;二是体制机制改革,“三权”分置制度改革和壮大集体经济是重点;三是农业和农村产业体系再造,通过农业产业体系、生产体系、经营体系推动农业现代化,促进一二三产业融合,同时农村也是重要的就业、创业空间;四是加强农村基层治理工作,要培养农民的主体性和自治能力,并且要广泛推动社会力量的参与。


乡村振兴与乡村规划的

作为


从本质上理解,乡村规划是对于乡村地区可持续发展和“三农”问题进行的公共干预,体现社会对于乡村发展的价值取向,这是乡村规划存在的意义。


乡村规划和城市规划的出发点不一样。城市面对的是不断增长带来的问题,而乡村面对的主要是衰退问题。这其中有空间问题,如物质环境更新、公共服务和环境基础设施改善等,但更主要的是社会问题,如何保护乡村地区的活力,更需要解决好一些实际问题,关注问题导向和行动导向。


乡村规划是多层次、多类型的。目前乡村规划体系还未建立起来,乡村规划的内涵和外延都如何界定,与过去的规划体系什么关系,村庄规划是不是要全覆盖等,还存在许多认识上的差异,实践中也存在很多矛盾。个人认为乡村规划要避免部门利益分割造成的“多规合一”的问题,城与乡的规划要结合,要与空间规划体系改革结合,先区分好乡村规划的层次,在不同层次中界定乡村规划的类型。


首先是宏观层面的乡村规划,属于政策型、指导型规划。比如国家层面农业农村优先发展政策导向和各类体制、机制方面的改革方案。省域层面根据地区发展环境制定相应的政策框架和行动安排,明确各类专项规划和行动要求,如关于城乡公共服务配置、历史文化资源保护等要求。


其次是中观层面的乡村规划,主要是市县域和乡镇域层面。这一层面的规划目前存在的矛盾比较多,例如在市县域层面,过去的镇村体系规划,重点是村庄布点,农业部门正在牵头开展的乡村振兴规划,住建部门推动的市县域乡村建设规划,还有就是国土部门的土地利用规划等,这几种规划需要在市县域层面融合,强调统筹和面向实施,在统一框架下起到综合指导(乡村振兴规划)、空间落实(镇村体系规划)、资源利用(土地和资源保护利用规划)和项目统筹(近期乡村建设规划)作用。并且在这个层次里要加强对乡镇域单元内乡村发展和建设的指导作用,结合实际需求明确发展重点和具体安排,包括提出哪些村庄需要进一步做规划。

再次是微观层面村庄规划或者村庄设计。这个层面的规划更加强调要从实际需求出发。一是对应实际需求决定做什么内容和类型的规划,如环境整治、文化保护、旅游发展或是有建设需求等;另一个就是要不要做规划,按照实际需要来评判是否需要做规划。过去在城乡建设管理中,存在一个不合理的倾向,就是过分依赖通过“规划编制”进行建设管理,推行规划编制全覆盖,而忽略了规划管理体系的整体建设,特别是管理规范、建设法规等。最突出的矛盾就是大量的城中村、城边村建设失控问题,缺乏对建设行为的约束及安全卫生、基础设施建设条件的基本保障。在城乡规划法颁布及新农村建设提出后,许多地区推行过一轮村庄规划全覆盖,实际效果并不理想。村庄量多面广,差异性大,许多村庄碰到的不是规划问题,在更新的过程中再按照建设规划思维,短时间内一刀切式地规划全覆盖,不仅浪费人力物力,也难以符合实际,对于乡村的规划建设管理需要有一套新思维。一些地方实践中也在探索村庄规划与村规民约结合,形成自我约束,但这还是不够的,需要有农村地区建设法规的保障。也有很多在地方积极推动乡村规划师制度,倡导驻村规划师。在当前的乡村规划建设中,乡镇一级的专业技术力量薄弱是非常突出的矛盾,充实乡镇规划管理力量十分迫切,通过这个层面统筹下面的村庄发展,可能比直接驻村工作起到更大的作用。

乡村规划体系是一个面向实践,不断完善、渐进的过程。目前的乡村规划主要是政府推动的,很多是自上而下的,也存在很多脱离实际的现象。能够激发起下面的需求,从而使政府的推动、引导与自下而上的实际需求更好地结合是规划建设工作的重要方向。今后还会出现越来越多的自下而上提出的建设项目和规划需求,这将是更加良性的趋势。还需要在规划建设实践中不断总结经验和教训,例如在具体项目实施过程中存在条块分隔的矛盾,规划的统筹作用发挥得不充分。还有就是许多地区通过大量投入突出试点村庄和项目,反而削弱了示范的意义。对于目前开展的规划建设工作,需要建立一套建设评价体系,通过定期评估,不断推动实践工作的改进。


未来乡村的人与乡村的

自治能力


未来乡村的人无疑是影响乡村发展最为关键的要素,人口流失和人口结构老化是乡村发展需要面对的长期挑战。对于未来乡村的人,我认为有三个方面的问题需要关注:


第一,未来乡村的主体是谁?我们过去一直存在农业人口非农化的思维,即一旦农村户籍转化为城市户籍后,就要切断与农村的联系。这如果只是城镇化的阶段性政策,影响可能是局部的,但如果作为一项长期的政策,意味只要变成城市居民就要切断农村的根,这对乡村地区的长远发展就是致命的。这种局面必须尽快扭转,因为只有根在的人,才会有更加强烈的家园意识,这部分人不仅是乡村未来的主体,也是未来乡村发展的重要财富。

第二,城市流向乡村的人。在2018年一号文件中提到了四个方面的人才振兴:一是新型职业农民;农民的定义已经超越了传统意义,成为一种职业;二是农村专业人才队伍,包括农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人、非遗传承人、乡村教师等;三是农村科技专业人才,包括科技服务、农技、推广等;四是鼓励社会各界投身乡村建设。当然这部分可以来自农村或是返乡人口,但大部分会是城市人,这些流向乡村的人是乡村主体的重要补充,也将是乡村振兴的重要参与者,甚至是中坚力量。

第三,乡村自治能力的挑战。尽管村民自治是乡村地区基本的社会组织模式,但由于人口大量流失,特别是农村地区精英的流失,对农村地区自治能力产生了巨大冲击,造成社会松散、社区凝聚力弱、个人利益诉求和集体利益诉求不一致等一系列突出矛盾。加强基层管理干部队伍建设,已经成为当前乡村人才振兴中十分关键的问题。这部分人才可以来自农村,也可以是返乡人口,甚至也可以是新村民。通过农民组织起来,凝聚社区共同利益,发展集体经济显得越来越重要。在很多地方实践中,在同样的发展条件下,发展好的村与发展不好的村,往往在于带头人和村庄自治能力的差异。未来的农村人口会越来越多元化,乡村振兴既是社会共同参与的过程,也将面临乡村治理能力提升的挑战。


乡村的宜居性与乡村振兴


宜居包含有两个层次的内涵:一是从狭义上讲,是指物质生活环境,比如环境卫生、居住条件、基础设施、交通条件和基本公共服务等,这是人居环境的基础;二是从广义上讲,是指社会生产功能,不仅能够创造物质财富,还能够创造精神财富,这是更高层次追求。就像城市能够培育人、教育人,真正有生命力的乡村也不仅仅是有人,而是可以不断培养和教育人,可以产生文明,这是真正的乡村振兴追求的理想。


宜居性既是乡村振兴的目标,也是实现乡村现代化基本条件。完整地认识乡村宜居性,可以从个人的需求出发来理解。乡村的人居环境能够满足马斯洛提出的五个需求层次:第一个层次是生理需要,保障最基本的生存条件;第二个层次是安全的需求;第三个层次是社会交往需要,要有社会交往的网络;第四个层次是得到尊重,能够获得社会的认同;第五个层次是自我实现,能够实现个人发展的理想。乡村的发展从狭义到广义的人居环境建设角度,是从物质环境建设到社会生产功能重构的过程。与城市相比,有竞争力的乡村人居环境,应该具备社会生产功能。

从人的需求出发,乡村宜居性建设目标可以分为三个层次:第一个层次是保障基本的现代化生活条件,乡村能够留得住人。这是乡村宜居性的最低层次,目前很多乡村,特别是许多中西部地区都不具备这一点,乡村地区的环境卫生、基础设施条件、公共服务水平等,和城市的差距依旧很大。目前推行的《农村人居环境整治三年行动计划》主要是从这个层次提出的。

第二个层次是提升乡村吸引力,让乡村能够吸引人。乡村地区不仅在环境卫生、基础设施条件、公共服务水平等方面生活条件和城市没有太大差别,而且在生态环境、文化体验方面形成吸引力。同时乡村和城市之间建立起平等、互补关系,生活在农村不仅能够享受生活,还能够实现个人理想。乡村不再是被现代化生活、个人发展被边缘化的地方。

第三个层次是提升乡村竞争力,乡村能够培养人。过去乡村可以培养出进士、状元,而现在有些乡村连一个小学生都培养不了了。乡村的教育功能不仅是传统的义务教育,还有自然教育、文化教育功能,成为生活方式的一部分。在这个层面上,乡村不仅仅是满足生活现代化问题,而是成为创造精神文化的重要载体,重新回归人类文明和人类文化的摇篮。这时的乡村才会真正获得竞争力和生命力,不再衰落下去。人、资本的流动在城乡间形成循环,知识、文化在城乡之间传播。乡村振兴应该既要看到现在的问题,也要有长远的理想。乡村的特色和与城市的差异性将是支撑乡村长远发展的财富。


乡村发展问题的地域性与

多样化的挑战


从自然关系到城乡关系是认识乡村发展分化的重要视角,传统的乡村人居环境的形成是人地关系决定的,自然环境和地理条件影响了村庄的规模、分布形态等,形成相对封闭的农业、农民和农村对应关系。而在城乡社会转型过程中出现乡村发展分化是城乡关系转型带来的。乡村地域的发展越来越依赖城乡之间的功能联系和互动,城乡关系的地域性差异,资源条件、经济区位、发展阶段等因素,造成不同地区的乡村获得发展机会和条件差别很大,传统的农业、农民和农村的封闭关系被打破,不仅引起了乡村聚落的发展分化,也将影响未来乡村聚落的发展,面临多样化的发展前景、挑战和不同的路径选择。


城乡一体化地区,主要是经济发达的城镇密集地区,特别是大都市郊区。这类地区乡村的经济活动、土地用途、人口构成基本都脱离了传统意义上的乡村概念,出现大量的“两栖人口”,居住在农村,到城市里就业,从事农业的人口比重非常低,并且主要依赖外来劳动力。这类乡村地区的未来功能、作用及应采取什么样的发展态度是值得探讨的课题。例如在长三角江南水乡地区,村落与田园、水网的格局是在千百年的历史演化中形成的,体现了农耕文明的智慧,今后作为大都市功能地域的重要组成,其区别于城市的低密度人居环境,不仅具有重要生态价值和文化景观价值,也将成为未来发展的战略性资源。

农村功能转型地区,主要是一些具有交通区位和资源优势的地区。在城市消费结构和消费方式转型的潮流下,这些地区吸引了大量城市资本和城市人口下乡,一些外出的村民也开始回村就业,旅游休闲等新产业、新业态带动农村经济功能的转变。平衡市场资本和集体经济的关系,保持村民和村集体组织的主体地位,防范市场化和资本运作的风险,是需面对的问题。

农业生产转型地区,主要是东中部农业发展条件较好的地区。仍然保留了农业生产功能,大部分土地通过流转改变了农业生产、经营方式。被流转土地的农户在周边城镇从事非农业行业,或者往返于城乡“工农”兼业。在引入新的农业经营主体的同时如何保障分散小农的权益,涉及土地制度在内的农业经营制度调整、土地流转和发展集体经济的关系等问题。这类地区的乡村与周边小城镇的关联很强,小城镇的经济发展和公共服务提升,特别是教育、医疗服务对乡村生活质量影响很大。

传统农村农业地区,主要是相对偏远的中、西部经济欠发达地区。对农业依赖程度高,生产条件和发展基础比较薄弱,当前大部分需要“脱贫攻坚”的地区往往也存在于这种环境中,面临严峻的村庄空心化、劳动力老龄化、乡村社会衰落的困境。从长远考虑,这类村庄发展的未来主体是谁,农业生产如何有效组织和开展,能否有效改善这些地区公共服务和生活质量,能否吸引新型生产经营主体和新型职业农民下乡,以及外出就业的年轻人是否会回到农村,等等,将是这些地区需要长期面对的矛盾。

乡村振兴必须放在我国多样化的城乡格局中来认识,应对农村差异化的发展环境,即使地区内部也会存在发展差异。因此,乡村振兴要注重结合实际,注重实施效果。并且乡村地区也处在变化中,这个过程中地方实践和经验总结、交流也更加重要,需要不断创新,推动社会参与、实践和调查研究工作,探索具有地方特色的、可持续发展道路。

乡村振兴与城乡规划教育


乡村规划建设需要城乡规划教育更加注重面向社会需求。在知识体系上,需要关注与乡村发展密切相关的社会演化、乡村经济、土地政策、自然资源、地域文化以及社会治理等知识,增强知识体系的适应性。同时需要加强价值观教育和能力培养。引导学生更加关注社会公益和社会可持续发展,树立人文取向的价值。并在教学中注重方法论教育和沟通、协调能力的培养。


在教学方法,需要更加重视实践教学环节。要为学生认知乡村社会创造条件,通过基地化教学,让学生了解乡村发展的实际状况。通过社会调查,让学生自己去发现乡村运行的特征,找到规划知识的连接点,增强学生的学习能力。在实践环节中,增加结合案例的实务教学,增强学生解决问题和知识运用的能力。

在人才培养模式上,要看到乡村规划建设人才需求是多层次、多类型的。发动社会各界共同关注教育事业,探索形成开放的教育体系和人才培养新模式。高校作为人才培养阵地,不仅要培养高层次的专业技术人才,也要担负起服务社会的责任。包括各层次管理人才、专业技术人才的培训。同时,人才培养、培训也将是一个全社会共同参与的过程,在师资组织上,需要广泛动员各种资源和社会参与,并且要积极发挥高校的平台作用,促进知识、经验的传播、宣传和交流。


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