【编者按】总理在一周时间内两次点名“地摊经济”，“摆摊”一下子成了气温不断攀升的一周里比高温还要火热得多的“热点”。说起地摊大家都不陌生，谁还没在街边摊溜达过，撸个串买个袜什么的……但也没少见地摊主忽地一下，搂起摊品撒丫就跑的场景......曾几何时，城管部门与民众需求之间被制度竖起了高墙。如今，一切往事如烟，眼看着马上就要享受地摊经济了，但如何在新时代的管理要求下合理合法地开摊，却是一个精细治理的大学问。还是让我们一起，先国内国外的取取经吧......
本研究缘于作者日常生活中对街边市场的观察以及对长沙市城市管理部门的多次访谈。一方面，大部分长沙市街边市场面临着“日日驱逐式”和“运动型管控式”的被管理挑战；另一方面，因未形成长效的城市治理机制，城市管理部门疲于应对，城市管理仅从视觉上取得了短期“成效”，管理部门也面临着巨大的工作挑战。与国内现状完全相反，作者在美国研究工作期间发现波特兰街边的食物车井然有序，欣欣向荣（图1），其城市虽小但连续多年被评为“美国最宜居城市”之一。相比美国其他以移民为主的城市，波特兰市的常住人口以白人为主（据统计2018年波特兰的常住人口有77.4%是白种人），族群相对单一，从这个意义而言其人口结构与中国相似，因此，区别于美国其他城市多种族和国别的治理经验，波特兰的城市管理经验对人口背景相对一致的中国极具借鉴意义。
图1 五彩缤纷的波特兰食物车
资料来源：作者拍摄
在梳理国内外关于街边市场治理文献基础之上，本研究以波特兰个案的方式推进，结论指出，波特兰街边市场是地方政府多部门协同治理的结果，其治理目标主要有三个部分：食品安全、经济发展和特色社会文化的培育。为此，波特兰政府将食物车治理各阶段的具体责任落实到对应的职能部门，并开放线上与线下相结合的管理平台，为食物车主提供可靠、便捷的服务，既规范了食物车行业，也降低了其从业门槛。另外，政府管理部门的日常执法也是“弹性”的，在保证食品安全、环境卫生等底线不被突破的前提下，会对食物车主的一些“小违规”行为“睁一只眼闭一只眼”；同时，以居民投诉为导向进行的执法激发了食物车主的主观能动性，在无形中促进了邻里的和谐。波特兰的食物车治理经验中，最具特色的是普通市民的积极参与。在波特兰草根文化的熏陶下，产生了很多食物车爱好者，他们自发建设食物车网站、自费出版食物车书籍、积极向外宣传食物车等行为，大大提高了食物车的知名度，带动了学校、商场、社会组织、媒体等不同机构和个人的参与，形成了一个社会共治的局面，从而逐步形成了特色的食物车文化（图2）。如今波特兰被称为“食物车的天堂”，食物车集聚区内的特色食物与环境吸引了众多游客，食物车集聚区被列入波特兰旅游必去的景点之一，成为波特兰的城市名片。波特兰的食物车治理经验对中国的摊贩治理主要有以下两点启示：首先是要尊重底层营造的街市文化，以保护特色文化的心态尝试对其进行治理，发动社会力量参与其中，形成社会共治的局面；其次是政府管理部门需改变治理思路，将以往的单一目标式管理转变为多目标协同式治理，以经济、社会和文化价值提升为治理目标，梳理不同地段、不同摊贩点的利益相关部门，由此将街市治理中的具体职责有针对性地赋予相对应的部门，制定协同规划治理程序、流程和细则，真正实现以人为本的精细化街市治理。【摘要】街边市场以基本相似的临时流动形式充斥在全球的每一个国家。在中国春秋战国时期（770BC—221BC）的著作《周礼》中已有关于“夕市，夕时而市，贩夫贩妇为主”的记载，街边市场的特定空间和社群延续至今有着中国自身独特的形式和内容，但其生存境地一直堪忧。尤其是近年在单一目标式管理方法下，对街边市场实行了大面积的“取缔、驱逐、监控”等相关政策，导致一系列的“社会冲突事件”频频发生，摊贩治理问题反反复复一直困扰着地方政府及相关管理部门。本研究聚焦于美国波特兰政府以多目标协同规划治理的街边市场，以及以此形成的都市生活文化，发现波特兰街市治理背后无不体现了其城市政府开放包容的价值观。结论指出，城市公共空间的管理政策需要更大的弹性和包容性，重新评估中国现行管理实施效果，而这首先需要肯定街边市场在城市发展中的意义，寻求地方政府多部门协同规划治理的系统整合方法；其次，公众应该关注草根街市文化。街边售卖是一项古老而重要的职业，几乎在全球每一个国家都能找到。在中国，早在《周礼·地官·司市》中就出现了“朝市，朝时而市，商贾为主；夕市，夕时而市，贩夫贩妇为主”的记载。我国大量摊贩以自我雇佣的形式临时或以固定周期集聚在特定的街道空间内，以销售食物、衣物、书籍等日常用品为主，并提供理发、维修等日常服务，从而形成街边市场（后简称街市）。街市因其低收入、低报酬、无组织、无结构且生产、服务规模微小的特征而被认为是一种典型的非正规经济活动。它为摊贩这一城市弱势群体提供了重要的就业机会和场所，因此拥有经久不衰的活力；但同时它也给城市带来了很多问题，包括影响市容、堵塞交通、污染环境、食品安全问题、逃税漏税、治安隐患等，引起了城市管理部门和学者的关注。除中国外，街市也普遍出现在纽约曼哈顿、洛杉矶商务中心区、波特兰办公区、巴黎塞纳河边等发达国家城市中心（图1），并成为一种重要的城市生活形态。西方对街市的研究始于1960年代，主要关注街边摊贩的综合特征、身份认同和空间诉求。其治理的历程可分为三个阶段：其一，承认摊贩的合法地位，立法保障其合法权益，并对其进行审批管理，优先为弱势群体颁发经营许可证；其二，关注摊贩经营中的食品安全管控，将其视为摊贩管理中的底线；其三，治理中越来越多地出现摊贩协会的身影，形成了一个多方治理的局面。图1 欧美部分城市（纽约曼哈顿[左上]、洛杉矶[左下]、波特兰[右上]、巴黎[右下]）的街市
国内于2000年后开始探讨相关问题，研究主要集中在摊贩存在的必然性及其管理方法上，研究视角包括摊贩治理经验、弱势群体自雇就业权利、城市化进程中的低端需求、城乡二元结构，以及国际经验比较等。这些研究呼吁了对摊贩群体的关注并提出了缓解摊贩问题的方法，但大都只是方向性、原则上的建议，缺乏实际操作流程和具体实施建议，尤其缺乏基于社会文化目标的摊贩管理经验。本文首先梳理国内街市管理现状；之后立足波特兰，详细阐述其街边市场——食物车集聚区的多目标协同规划治理经验；结论呼吁我国应重新认识街市的价值，转单一目标的管理观念为多部门多目标协同治理，从而实现以人为本的城市治理目标。
中国摊贩在其存在的长久岁月中经历了不同朝代的洗礼，因政治、经济和社会文化等大环境的改变而呈现出不同的发展状态。改革开放后，快速城市化过程中出现了大量进城务工农民和经济体制改革产生的众多下岗失业工人，他们缺乏就业技能，为了在城市中生存而大多做起了摆摊的生意，摊贩群体因此逐年壮大，摊贩经营所带来的负外部效应也累土至山，随即在1980年代集中爆发了各种城市问题。政府为应对摊贩带来的挑战和城市治理顽疾，于1997年4月经国务院批准，开始实施城管部门试点工作，北京市宣武区城市管理监察大队成立，从而开启了我国城市全面管理工作。
因摊贩问题孕育而生的城管制度，对摊贩的管理往往较为粗暴，常以强制驱逐的方式恢复城市的市容市貌和交通秩序，暴力执法等问题引发了大量社会冲突和法律纠纷，直至2016年7月1日广东省率先修正《广东省行政执法监督条例》，才改变了暴力执法的混乱局面。然而，其后发展至今的“疏堵结合”政策虽倡导设立摊贩规范点，引导摊贩入内经营，但管理部门较多将规范点设立在较为偏僻、不影响市容市貌的地区，并对主干道附近和城市窗口地区的摊贩进行严厉的驱逐式管控，体现出政府对街市“净化空间，美化城市”的管理目标。而该目标的实质则是为了提升城市形象进而提高国际竞争力，吸引全球资本，因此体现了城市管理服务于经济发展的单一政治目标。通过转移、驱逐、替代的空间策略“净化”公共空间，其根本却是以牺牲边缘群体为代价促进新一轮的资本发展。
目前，我国的城管部门建立了“属地管理”制度，即将管理权下放街道，形成“市—区（县）—街道（镇）”的层级式管理体系，常采用日常执法与集中整治相结合的管理手段。其中日常执法通常以城管队员列队巡逻的方式进行，发现沿街售卖等违规行为，由城管队员进行现场处置：一般对“初犯”者进行劝离，对“惯犯”者则采取罚款和没收工具等处罚方式。因为日常执法中存在许多难以应对的重症顽疾，上级领导会协调各部门抽调人员，进行集中的整治，也称“运动式治理”。运动式治理可以有效清理城市的摊贩集聚区，起到快速改善城市面貌的效果，其特征是治理基本发生于城市“大事件”（如大型国际会议、运动会、文明城市评估、上级领导视察重要节点等）的前夕。
另外随着科技的发展尤其是大数据技术的突破性进展，部分城市（如北京、杭州、长沙）的城管部门在摊贩管理中运用大数据技术，整合城市各类实时监控数据，构建了城市管理智能平台，实现了对城市公共空间的实时监控，形成全天候监控网络，计算机辅助智能识别违规行为，基本实现实时处理，极大增加了监管的范围与执法的精准性。因此，我国现阶段的街市管理手段实质上是基于监控的城市空间层级式管控。
尽管如此，目前我国街市管理效果仍不“理想”，摊贩问题极易反复。虽有“疏堵结合”的政策，但在实际操作中，摊贩规范点的设置因邻避效应而变得困难重重，导致现阶段的街市管理手段仍是以驱逐和处罚为主。日常性驱逐和运动式驱逐虽能起到暂时的“净化空间”效果，但是一旦管控减弱，摊贩势必会“卷土重来”，并且与城管玩“猫鼠游戏”，在城市的公共空间中“打游击战”，禁之不绝。城管部门的管理工作难以走出“整治—回流—再整治—再回流”的怪圈，不仅没有解决街市的管理问题，反而消耗了大量的城市公共管理资源，并进一步降低了政府治理公信力。
波特兰是美国西部俄勒冈州最大的城市，临近太平洋，气候温润宜人，连续多年被评为美国最宜居的城市之一，2018年市区人口约为65.31万【数据来源：美国国家统计局（https://www.census.gov/quickfacts/fact/table/portlandcityoregon/PST045217#viewtop）】。相对于美国其他以移民为主的城市，据统计2018年波特兰的常住人口中有77.4%是白种人【同注释①】，其人口结构与中国相似，因此区别于美国其他城市多种族和国别的治理经验，波特兰的治理经验对人口背景相对一致的中国极具借鉴意义。波特兰政府对食物车的“宽松式”管理取得了经济、社会和文化上的多重效益，可以说一举多得。因此近年来，西雅图、温哥华、多伦多等城市也纷纷修改法规，效仿波特兰放松对街头贩卖的限制，引进食物车项目，试图通过食物车来改善城市经济，促进社会公平和融合，推进地区文化发展。
波特兰食物车产业是在摊贩、市民与政府的不断协商中慢慢走向成熟的。食物车原型为1912年出现的马车售卖，1965年才在波特兰市政大厅附近出现了第一辆现代化的食物车——由摊贩莫里·德拉贡经营且只售卖热狗，市长和其他官员试吃后对其表达了认可之意，从而奠定了日后波特兰食物车产业发展的基础。1970年，波特兰市政府为复兴市中心，激发其经济活力，开始引入食物车项目，并规定长度小于4.9m且可移动的食物车适用车辆管理规定。该条例的颁布使得定点售卖的食物车避开了建筑相关管理规定，为食物车主节省了一大笔管理费用，食物车在这之后开始流行。1976年颁布的法规使得食物车在商业区的售卖活动合法化。1980年代，在设计波特兰市中心的先锋法院广场时，政府要求引入活跃的街道生活，于是设计师在设计时预留了摆放食物车的灵活空间，遇重大节日即可移动食物车腾出空间。时至今日，先锋法院广场已成为波特兰的一个城市地标广场。1990年代，政府加强了对食物车食品质量安全的监管，同时对食物车的设计规范进行了探讨。1997年俄勒冈州政府将食物车纳入餐厅管理范畴，促使环境健康局参与到食物车的管理中来。发展至今，波特兰95%的食物车为定点售卖，其审批管理程序日趋完善，并形成了一套完整的治理服务机制，涉及食物车设计、审批许可、运营监管、年检等环节，推动和保障了波特兰食物车行业的发展。
2010年波特兰食物车的数量达到500辆以上，分布在波特兰市不同地段（图2）。由于群聚效应，食物车一般成群结队出现，故形成了食物车集聚区。最早的食物车集聚区出现在市中心的停车场，发展至今已形成了约51个大小不一的集聚区，每个聚集区的食物车有3~60辆，沿街道排列或三五成群形成独立的区域（图3）
图2 波特兰2006、2008、2010年食物车分布图（左），街道（右上）、公园广场（右中）、私人领地（右下）内的食物车图3 街边排列式食物车集聚区（上）、独立式食物车集聚（下）
食物车售卖审批内容包括安全、技术、选址、商业活动申报、监督许可等，涉及的审批管理部门主要有环境、交通、财政、公园更新、消防等。例如：在安全保障方面有环境局、消防局、农业部、保险公司等各负其责；而选址则有交通局、公园更新局、私人土地主等共同负责审批（表1）。其他部门权责明晰、协同把关环境卫生、食品安全、消防安全等公共安全事项。食物车售卖审批的管理平台有线下和线上两个部分。线下各部门为摊贩开业审批和年审提供面对面的指导和审核服务，指导他们完善申请表格，获得区划、建筑、消防等相关部门的许可，完成开业检查与审核，督促并引导他们完成年审。线上部分则包含电话咨询、网络指引两种方式。例如：市政府网站上可下载的“食物车计划复审包”即包含了信息收集表和申请表【食物车级别不同，对应的管理要求也不一样，级别越高，车辆功能越强，受到的约束越大】、售卖食物制作信息、食物车运营计划、卫生垃圾处理服务计划等。
根据售卖地点的不同，可将售卖审批分为街道、人行道审批，公园附近审批和私人领地审批三种类型。根据波特兰区划条例，这三种地段为零售密集区，人流量较大，因而逐步变成了食物车售卖审批的三个主要地段，不同地段的售卖审批由不同部门牵头管理（图4）。街道、人行道的售卖审批由市交通局主导，申请人需根据人行道选址细则确定售卖位置，获得售卖点附近财产所有人的书面售卖许可和相关部门的审查合格证，然后购买保险。市公园更新局负责公园附近地段的售卖审批管理，申请人需根据公园更新局发布的售卖点信息以及对应的租金、限制条例确定销售位置，提供相关部门的审查合格证明和保险公司保单，然后交纳租金。私人领地的售卖审批由私人土地主管理，申请人只需根据区划条例就用地性质的规定和食物车停放位置的要求与私人土地主签订合同（如营业时间、卫生条例等），到相关部门备案并申报许可证。
图4 波特兰食物车售卖审批流程图
不同地段食物车的选址需满足波特兰政府不同部门对其摆放位置的详细规定，如与零售门店一般要有30.5m的缓冲距离，与人行道交叉口和残疾坡道间隔3.1m等（图5）。此外，区划条例中无商业用途的用地也有转换为商业用地的可能（图6）。例如工业用地中，若想增设食物车以方便生活，申请人可协同规划设计师对用地及周边情况进行重新评估，后报规划部门审核，审核通过后即可增设食物车。该政策打开了自下而上调规的大门，一方面扩大了食物车布点的范围，另一方面激发了市民的参与热情，使食物车的布点更加合理。
图5 食物车街道、人行道摆放细则（上），食物车私人土地摆放要求（下）
图6 食物车选址流程图
回顾历史，街市作为一种非正规经济形式为很多国家经济的发展和就业作出了巨大贡献，尤其是在经济不景气、战争等特殊时期，其强大的韧性为城市经济的稳定、城市弱势群体就业等提供了保障，维护了社会稳定。2008年经济危机期间，波特兰的街市为失业人群提供了重要的就业岗位，更为收入下滑严重的中产阶级提供了价格合理的餐饮；当经济复苏，食物车又为人们提供了灵活的工作选择和创业机会。据统计，美国食物产业在2017年创造了27亿美元的收益，食物车经济在其中占据了一席之地，为政府带来了大量税收，创造了巨大的经济价值。
威廉·怀特、简·雅各布斯对于公共空间的研究得出了“人对于街道有重要作用”的结论，从而对美国曾走过的一段严格管控街市的历程进行了批判；而蔡特瓦特·布恩瑞本也指出了政府对街边摊贩的驱逐使得社会治安变差这一事实。长期在街道上经营的摊贩会与居住在附近的居民、过往的行人、顾客以及其他摊贩形成社会关系网络，使得街道变成了一个“大家庭”，逐步改变街道的文化，实现社会文化价值的叠加。食物车集聚区由于常选址在私人停车场，进而带动了其周边公共设施，如公共座位区、休息室、公共厕所、ATM取款机、儿童游乐区、乐队演奏场地等的建设，将冷冰冰的停车场变成人群集聚的消费和社交空间。另外，食物车集聚区定期举办的音乐会、电影节和美食节，吸引了更多人的参与和邻里间的互动。多数波特兰市民表示，食物车集聚区是他们外出散步、游玩嬉戏的理想去处。
波特兰街市的文化根植于波特兰的草根文化城市价值观。波特兰人民自立、团结、诚实和支持本土等价值观使他们自发联合起来抵制1970年代开始壮大的经济全球化。他们通过DIY创造了带有波特兰独特标签的手工作品，抵制大工厂制造，同时强大的社区邻里关系纽带使得人们相互扶持，支持本土的手工制品，DIY经济由此发展壮大，后形成了DIY艺术运动。波特兰食物车奠基人之一的迈克尔·赫本罗伊曾说过，他的食物哲学就是被DIY艺术运动所塑造的。打破大公司的食物垄断和寻求更多食物选择的现实需求，以及草根阶层积极的创业热情，使得食物车产业逐年发展壮大。
波特兰市长萨姆·亚当斯在接受媒体采访时曾说：“政府一直在不阻挡食物车的发展上努力”，从而给予了食物车一个较为宽松的政策环境。因此，政府常常以投诉为导向对食物车进行管理——只要民众不投诉，管理部门就对食物车的一些“小违规”行为“睁一只眼闭一只眼”。当然，涉及公共安全底线的安全与卫生等规定是必须被严格执行的。该做法给予了食物车主更多自由创作的空间，激发了食物车主的主观能动性，无形中促使了食物车主主动与周边邻居的和睦相处，为街市文化的形成打下基础。
另外，波特兰政府、市民与社会组织等一起通过完善公共设施、举办节庆活动、推广宣传活动等促进街市文化的形成。波特兰市规划局联合波特兰州立大学，对波特兰的食物车集聚区基础信息进行了研究。而食物车爱好者更是积极宣传食物车，通过建设食物车网站【www.foodcartsportland.com】、自费出书、媒体报道等方式助力推广街市文化的发展（表2）。“威拉米特周”（Willamette Week）【是波特兰当地的一家报刊社，创办于1974年，以发行周报和网络传媒为主】联合“随时随地吃”庆典（Eat Mobile）【波特兰盛大的食物车庆典，意在庆祝波特兰的食物车文化】创办了卡蒂奖（Carty Award）【由“威拉米特周”和“随时随地吃”创造，意在表彰卓越的食物车主】，其由大众评选奖（People’s Choice Award）、造型奖（Style Award）、评委青睐奖（Judge’s Choice Award）等组成，每逢食物车节日，就会请食客选出最受欢迎的食物车进行表彰。《纽约时报》称波特兰的街边餐饮行业开启了波特兰餐饮的黄金时代。如今的波特兰被称为“食物车的天堂”，食物车集聚区的特色食物与环境吸引了众多游客，食物车集聚区被列入波特兰旅游必去的景点之一，成为波特兰的城市名片。
波特兰街市始于民众的自发行为，在草根力量、政府、市民与各个部门的参与协助下不断壮大兴旺。这一切要归功于波特兰人民对底层文化的认同和尊重，最终形成了特色的草根街市文化，增强了城市的软实力，提升了城市竞争力。
为更好治理街市，我们首先需要重新认识它，回归街道作为城市公共空间的本质，尊重摊贩使用公共空间的基本权利。现代治理理念普遍认为，城市街道的治理意在维护本地居民和外地访客的正当权益，通过保障公共性来促进城市共同体的有序运行和健康发展。当前许多国家都认可了摊贩使用公共空间的合法性，如印度政府于2014年正式出台了《街头售卖（居住地保护和街头摊贩管理）法案》，在法律层面认可了摊贩的权益；我国宪法也明文规定，保护公民的人身自由、经济自由权和劳动权，摊贩有权通过劳动获得收入，维持基本生活，摊贩的存在无碍道德，并且不违法。如前文所述，我国对于街市管理的政策历经数千年，它伴随着城市的发展而发展，并在某些时期产生了特殊空间从而形成了当今的街市文化。然而地方政府在管理过程中，因为缺乏对街市经济运行逻辑、文化价值、社会价值的认知，而在认知层面存在歧视，人为地将摊贩经济视为城市不发达的标志或将其贴上“脏、乱、差”的标签，进而展开“理所应当”的取缔。重新认识其公共权益和劳动价值，将帮助我国管理部门消除对摊贩的偏见，制定出有效的管理措施，为多部门多目标协同规划治理街市打下基石。
治理理论认为，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调，协调的过程需要管理者关注日常的变化，并应对变化作出积极的配合和修正。
我国政府对于摊贩事务的管理从古至今多为单一目标式的管理，忽略了街市的经济、社会与文化价值。多目标协同的街市规划治理要求更加关注切合城市居民自身利益的食品健康、摊贩群体的社会就业及社群文化、城市休闲品牌和文化等价值，从而转变以往粗暴取缔街边摊点的管控思路，真正实现以社会发展、人文关怀、社会就业等为目标的城市治理。在技术方法上，首先应对现有城市不同摊贩点的分布进行整理，分类建立固定的街市区位信息；明确不同地段涉及的利益相关管理部门，明确各部门在针对街市规划治理中的具体职责和权力，制定协同规划治理程序、流程和细则，把责任落实到各部门，把控好食品安全、卫生环保、社会秩序等底线。此外，留出摊贩灵活操作的空间，激发其对自身身份的认同，引导其为营造街市文化作出努力和贡献，从而营造良好的社会氛围。
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