【摘要】韩国政府历来重视国土均衡开发，并在政策、规划等制度设计层面予以有效贯彻。以人均GDP进行衡量，在2000年前后，其国土空间基本实现均衡发展。在全国城市化率达到90%的情况下，首尔大都市区人口仍在快速增长，导致职住空间分布特征的急剧变化。本文梳理了1960年以来首尔大都市区人口总量的演变和空间分布特征，发现在大都市区发展初期和中期，经济逐利是主要影响因素，快捷轨道交通极大地支撑了大都市区空间拓展和大都市区核心区就业岗位密度的提升，加剧了职住分离程度；在大都市区发展中后期，空间增长动力机制由初期的经济逐利向公共服务设施逐利过渡，受益于既有的基础设施和公共服务设施规模效应、人力资源及技术外溢等诸多条件，大都市区空间演进将遵循循环累积因果原理，在国土尺度上延续非均衡的极化发展模式。首尔大都市区案例研究对中国大都市区发展有较强的实践指导意义，主要表现在对于人口腹地较大的大都市区而言，试图控制人口规模增长往往是低效的，公共服务资源配置才是调控大都市区人口分布的核心抓手。大都市区【部分学者根据中国大都市区人口规模、密度和分布特征，结合中心城区与近郊区的交通组织模式，将单向通勤率指标大于10%作为当前界定大都市区范围的阈值标准，详见参考文献】现已成为区域发展的引擎和承接城镇人口转移的主要载体。从一些集权特征明显的发达国家的发展历程看，即使城市化率超过80%，其首都大都市区（如首尔、东京、巴黎等）的人口规模也始终处于增长中。在我国虽然没有大都市区统计制度，但市辖区范围与国外大都市区概念基本接近，以此口径统计相关数据，发现我国绝大多数特大城市人口自2000年增幅较大，且明显高于中小城市增幅，与国外人口增长历程接近。受国土均衡开发思路影响，长期以来，我国对特大城市人口的增长实行以限制为主的策略。尽管如此，2000—2015年间，北京、上海等特大城市的年均人口增幅均在50万人左右，直至2015年底采取了异常严厉的人口控制措施后，人口增长方大幅回落。绝大多数劳动经济学家和少数的城乡规划学者认为这一措施有碍人口的自由流动，不利于城市竞争力的提升和地区经济增长，但也有学者对于调控特大城市人口的必要性持肯定态度。是否控制特大城市或大都市区的人口规模，国内学者主要是基于生态资源和基础设施承载力等视角进行评估，以确定人口上限，而对于世界级大都市区典型案例的深入解读，相关文献较少，且主要集中在工业化和城市化历程较长的东京、纽约、伦敦等大都市区，但由于其都市化历程与我国有显著差别，指导意义不强。城镇密集区人口向大都市区集聚是否为普遍规律？其核心致因是什么？对于发达地区的深度解析与系统比较是社会经济系统优化的主要方法，但国内缺少对于可比性较强案例的深入解读。在世界发达地区序列中，首尔作为典型的后发大都市区，其人口腹地、发展背景、演化进程等与中国绝大多数省会城市接近【首尔大都市区人口腹地为整个韩国，其面积为10万k㎡，当前人口为5000万人，与绝大多数中国省会城市接近；其都市区化起步于1980年代，区域交通及其他基础设施系统的发展基础较为薄弱，显著不同于工业化历程较长的东京、伦敦、巴黎等城市，而与中国超大城市极为接近】，具有较强的代表性。本文以首尔大都市区为例，对其进行深入解读，从居住人口和就业岗位的增长及其空间分布特征着手，对其时空演变特征进行深入分析，总结其演化规律，从经济效率、交通支撑和国土开发政策等方面分析核心致因；结合中国语境研判我国部分特大城市人口集聚和职住空间的演化趋势，并提出针对性建议。首尔大都市区又称首都圈（The Seoul Capital Area），包含首尔特别市（简称首尔市，605k㎡）、京畿道（10136k㎡）和仁川广域市（958k㎡），行政总面积为11000k㎡（图1）。根据韩国统计厅信息，2016年大都市区人口为2572万人，占韩国总人口的50.8%。其中，首尔市人口为990万人，占大都市区人口总数的近一半；京畿道环绕首尔市和仁川市，人口为1297万人；仁川市人口为285万人。
图1 首尔大都市区在韩国所处区位及范围
2015年，首尔大都市区经济总量（GDP）为近7000亿美元，人均2.8万美元，处于较高的经济发展水平。其中，首尔市为3110亿美元，人均3.14万美元；京畿道为3128亿美元，人均2.41万美元；仁川市为715亿美元，人均2.8万美元。依据土地开发强度和人口密度指标来划定空间结构，首尔大都市区呈现明显的圈层特征（图2）。以首尔市中区为几何中心，第一圈层为等效半径15km左右的高密度开发区，基本与首尔市区面积吻合，这一区域内可建设用地基本开发殆尽，居住人口密度达到近2万人/平方公里。第二圈层为等效半径35km左右的中高密度开发区，以仁川市下属的8个区京畿道下属的约20余个市（几乎包括了除涟川郡、抱川市、加平郡、杨平郡、骊州郡、平泽市和安城市之外的所有区域）为主要构成部分。与第一圈层明显的连绵开发特征差别较大，第二圈层内用地受地形限制和国土开发策略影响，建设用地分布呈现明显的走廊和组团特征，居住人口密度在10000人/平方公里左右。第三圈层为京畿道和仁川市外围地区，距离首尔市几何中心约50~70km，该区域除南部的水原市、龙仁市等地区外绝大部分区域为限制开发区域。
图2 首尔大都市区圈层结构划分
韩国在1960年已经明确了国土均衡发展的思路，并在1963年颁布的《国土建设综合规划法》中予以确认，后续的多轮国土综合开发规划和首都圈整备规划也一直予以贯彻和强化。但是首尔大都市区极化发展的趋势并没有发生改变，大都市区人口占全国人口比重持续升高（表1）。1990年后，韩国实施了广域圈开发政策，2000年以来实施了第一个《国家均衡发展五年计划（2004—2008年）》，均衡发展理念再次得到强化，加之全国城市化率达到90%，在此背景下，2005—2010年间首尔大都市区人口增速有所降低，但在2010年后，人口再次大幅增长。表1 首尔大都市区人口数量及其占全国比重
从不同地域人口变化的角度看，首尔大都市区人口呈现明显的“核心—外围”特征，即人口优先在首尔市区增长，继而呈现空间拓展特征，自中心向外延展，这一趋势自1960年代延续至1990年代市区土地开发殆尽之时。1971—1980年间，京畿道地区开始承接首尔市区工业项目的转移，就业机会大幅增加，加之政府各项政策的鼓励，使得京畿道地区居住人口快速增长，年均增长人口达到16.4万人；与此同时，随着首尔市区对外交通可达性的提高，首尔市作为大都市区公共服务中心的功能日趋凸显，这一时期内，首尔市拥有较大规模的待开发用地，土地开发成本整体较低，在强大的路径锁定效应下，城市发展遵循循环累积因果机制，使得首尔市区人口也出现了大幅增长的情况，首尔市年均增长人口为29.3万人，人口数量增幅明显高于京畿道。1990年以后，在韩国城市化率已超过80%的背景下，京畿道年均增长人口数量仍大幅提高，达到每年23.6万人左右，以流动人口增长为主；2001—2010年间，在韩国城市化率达到90%的背景下，京畿道年均新增人口仍达到25.9万人，仍以流动人口为主，说明了大都市区极强的人口吸纳能力。综合考虑人口增量和增长率指标，可将首尔大都市区人口增长以1990年为界限划分为两个阶段：第一阶段为1990年之前，人口增长主要聚集于首尔市范围内，此阶段大都市区人口增长速度明显高于1990年之后；第二个阶段为1990年之后，这一阶段的人口增长量主要分布在京畿道地区（图3）。
图3 首尔大都市区不同地域人口增长量
具体来看，首尔市人口在1960年以后快速增长，1990年左右到达顶峰1061万人，此后人口总量呈现下降趋势，但是下降幅度较小，自2000年以来，人口总数基本维持在1000万人左右。京畿道地区人口在1990—2016年间则以年均25万人的速度持续增长，由1990年的662万人增至2016年的1297万人，在2003年京畿道人口达到1036万人时，首次超过当时的首尔市人口（1027万人），总人口占到大都市区比重的近一半。在人口增速上，首尔经历了由快到慢和1990年后的负增长阶段，京畿道地区在1985年之前人口增长缓慢，1985年之后人口稳步增长，但由于基数变大，增长率出现下降特征（图4）。
图4 首尔大都市区不同地域人口增长率
2009年首尔大都市区就业岗位总量为1192万个，其中首尔市以5.5%的土地占比承载了42%的就业岗位数量。从职住比角度看，首尔市、仁川市和京畿道实现了理论上的均衡分布，而就业市场的自由性选择和快捷交通系统的支撑使得职住分离现象明显。根据产业结构和不同人口就业收入的经济规律推算就业岗位类型，首尔市就业岗位以三产为主，京畿道的就业人口仍有较大比例从事二产（表2）。大都市区就业岗位密度呈现明显的“内高外低”特征（图5），且高密度地区主要集中在市政厅广场周边区域，随着离市政厅广场距离的增加，岗位密度急剧下降，在13km外再次下降（图6），但幅度降低。这与首尔市区较高的土地开发强度特征基本吻合（首尔市区半径约15km），而首尔市外围京畿道城市新区的岗位密度明显偏低。表2 首尔大都市区主要经济与就业指标（2009年）
图5 首尔大都市区就业岗位密度分布（圈层级差为10km）
图6 首尔大都市区就业岗位密度分布特征
1960年以来，随着韩国经济的快速发展，尤其是首尔市经济的高速发展，劳动密集型产业吸引了大量的人口进入首尔市，至1980年代，首尔大都市区拥有了更强的聚集能力，1980年其国内生产总值占全国比例达到45.9%，1990年为48.8%，2000年达到49.6%。经济的快速发展提供了大量的就业岗位，首尔市的就业岗位由1980年的240万个增至1996年的410万个，1997年的金融危机导致就业岗位数量下降了20%，但是1980—2000年间首尔大都市区就业岗位占全国岗位数的比例基本没有发生改变，主要变化体现在首尔市岗位占大都市区岗位数量比例的下降，由1981年的72%下降至1991年的63%，继而于2000年下降到54%，这与东京、巴黎等大都市区岗位的空间分布规律基本一致。随着仁川及京畿道地区的发展，制造业、电子信息业等岗位不断外迁至大都市区外围。以制造业为例，首尔市的制造业所占岗位比重在1973年为近70%，至1995年不足25%，而生产性服务业及其他高附加值产业仍保留在首尔市区，且不断强化。同世界其他大都市区的中心城区就业岗位分布特征一致，首尔市拥有的就业岗位数明显高于劳动力人口数，1990年、2000年和2010年市区的劳动力人口数分别为503万人、524万人和493万人，与之对应的就业岗位数分别为536万个、574万个和536万个，岗位数比劳动力人口数分别多出33万个、50万个和43万个。可以看出，不论首尔市区人口总量呈现如何变化特征，就业岗位数量始终多于劳动力人口数，由此吸引部分首尔市区外的人口至市区就业。从具体分布特征看，随着产业结构升级，1990年后首尔市的就业岗位基本为服务业，楼宇经济特征更加明显，就业地集聚特征日趋增强，就业岗位主要集中在汉阳都城、永登浦和江南区等三个商务和商业中心。2015年这三个大都市区中心所提供的就业岗位数约达80万个，岗位密度分别为8.85万个/平方公里、4.96万个/平方公里和3.67万个/平方公里（表3），明显高于现阶段我国都市中心商务区岗位密度。表3 首尔大都市区三个中心主要指标统计（2015年）
大都市区在较大的区域范围内存在明显的单极化发展特征，是较大国土单元内的经济增长极。从国际案例看，除韩国外，日本、英国、法国、印尼、马来西亚、巴西等人口大国均形成了以首都为核心依托的1000万以上人口的大都市区。这种极化效应吸引了较大区域的人口汇集，空间结构演化体现了中心城区人口快速增长、近郊区及远郊区递增的人口分布规律。对于大都市区最内部圈层的中心城区（由距离几何中心约15km以内的区域构成，面积大都在600k㎡左右）而言，就业岗位数量明显高于劳动力人口数量是普遍规律。在中心城区范围内形成若干个高能级中心，大都分布在距离几何中心5km范围内，其就业密度超过3万个/平方公里，面积超过1k㎡，是服务于整个大都市区乃至更大区域的高能级商务中心。随着快捷交通条件的不断提升，尤其是轨道交通的网络化发展，职住分离是普遍规律。通过将首尔大都市区与巴黎大区、东京都市圈对比分析，发现中心城区对外轨网交通条件越发达，职住分离现象越明显，人们总是倾向于在各自可接受的出行时耗内进行职住空间的自由选择。2.3.1 基于增长极理论和循环累积因果理论的区域非均衡发展解析在区域非均衡发展方面，佩鲁于1950年提出的增长极理论以及缪尔达尔于1957年提出的循环累积因果理论有力地解释了为何大都市区会普遍存在极化发展现象。增长极理论认为经济增长总是由“增长中心”向其他地区和部门传导，以带动周边地区发展，而首都地区往往是一个国家优先发展的地区，具备区域辐射的职能。循环累积因果理论利用扩散效应（spread effect）和回波效应（backwash effect）的概念阐释了发达地区对其他落后地区的促进作用和不利影响，认为在社会经济系统中，系统要素之间有明显的关联效应，一个要素的变化必然带来另外一些要素的变化，在没有外界强有力干预的前提下，会导致社会经济沿着初始要素变化的方向发展。因此，如果没有政府干预，市场机制影响的资源配置方式会加剧地区之间的非均衡发展，导致发达地区发展更快而欠发达地区发展更慢。进入21世纪以来，韩国更加关注国土均衡开发，在政策控制和引导下，首尔大都市区与其他地区才没有出现明显的梯度级差。美国经济学家弗里德曼（Friedmann）于1966年提出的“核心—边缘”理论，也从空间关联的视角解释了非均衡发展的普遍现象。集聚经济效益理论认为：城市化本质就是经济活动的集聚，集聚经济是城市存在和发展的根本动力，集聚效应（agglomerative effect）之所以持续存在，是因为存在劳动力池（labor pooling）效应，基于城市的劳动力市场既有利于就业者找到合适的工作，也有利于企业找到合适的员工，两者实现了共赢，共同将交易成本大幅降低。从城市发展的原动力来看，大都市区之所以长期存在并持续扩增，是因为这个集聚场所提供了更加多样的交流机会，产生了知识、技能和文化外溢，促进了经济发展。在此过程中，城市人也获得更加多样的选择机会，实现了人在物质和精神层面的双重提升。阿隆索在1964年提出土地竞租理论（bidrent theory），从地块开发的微观层面对土地开发业态进行深入解析，详细论述了土地定价机制和业态开发机制。该理论认为地价决定土地使用业态，土地使用者会根据土地所在的区位、交通可达性、周边关联的开发环境等因素综合确定可以接受的土地价格，并以此决定土地开发业态。总体来看，随着离中心区距离的增长，土地大都呈现价格下降的趋势，局部地段可能由于拥有优越的生态或历史文化条件等有一定涨幅（这也促成了大都市区多中心体系的形成），但整体上呈现明显的下降分布特征，此理论解释了高等级中心为何总是分布于中心城区。3.1 影响首尔大都市区空间结构演化的经济致因分析人口规模是否增长是判断大都市区是否由聚集向分散发展的重要标志。在人口可以自由流动的市场条件下，个人或家庭居住地的选择总是倾向于经济收入偏高的相对发达地区，直到地区间人均收入接近。在集体选择行为上，可用经济弹性系数（EP）来反映：EP=经济份额（E）/人口份额（P）；经济份额（E）=GDPi/ΣiPOP，其中i为研究区域内统计单元的个数；人口份额（P）=POPi/ΣiPOP，其中POP为统计单元内的常住人口数量，i为统计单元的个数。EP取值反映出地区人均收入水平与全国（或较大尺度空间单元）的关系。若EP等于1，则全国区域间经济收入基本均衡，人口流动意义不大；若EP大于1，取值越大说明区域人均收入越高，人口聚集能力越强，这与任泽平的观点一致。自1985年以来，首尔大都市区经济弹性系数呈现降低趋势（表4），由1985年的1.07降至2015年的0.96，说明单位人口创造的GDP相对值在大都市区范围内正在降低，按照人均经济收入减少则经济逐利行为弱化的观点，大都市区人口增长幅度将降低。从实际情况看，首尔大都市区人口增幅基本符合这一规律，尤其是在1990年之前经济弹性系数较大时；1995年后，经济弹性系数维持在1.0左右，人口仍处于增长态势，但幅度较小，说明在都市化后期，大都市区吸纳外来人口的动力除相对优厚的经济收入外，文化、教育、医疗等公共服务设施的高度集中，更多的就业机会和选择类型可能也是重要外因。表4 首尔大都市区人口净流入分析
在首尔市区土地开发殆尽的背景下，京畿道和仁川地区由于拥有相对充足的可建设用地，加之人力成本较低，近来年的经济增长率一直高于首尔市及韩国平均水平。尤其是2011年以来，京畿道经济增长率明显高于首尔市区（图7），至2014年京畿道GDP达到3128亿美元，首次超过首尔市的3110亿美元。与此同时，进入京畿道地区的企业数量大幅增加，提供了大量的新增岗位，2002—2014年间京畿道新增企业7.7万家，新增就业岗位26.9万个，为承接新增人口提供了核心支撑。
图7 近年来首尔市、京畿道与韩国经济增长率统计
3.2 影响首尔大都市区空间结构演化的交通致因分析3.2.1 大都市区层面的空间演进特征与轨道交通关联分析经济、快捷的交通运输方式是大都市区职住空间演进的重要支撑。2000年以前，首尔市区的地铁网络基本建设完毕，总里程达到近300km，此后大都市区（且主要为外围地区）轨道交通的建设重点转向都市电铁（图8），2004年都市电铁总里程为193km，2012年达到504km（图9）在京畿道地区人口增长的同时，都市电铁人均里程增长率明显高于人口增长率，为京畿道和仁川地区的居民快捷往返首尔市提供了更多机会，助推了职住空间的分离和通勤距离的延长。
图8 首尔大都市区轨道交通线路的建设年份与布局示意图
图9 都市电铁运营里程与首尔大都市区人口规模的关系
从具体的出行量分布数据来看，自1980年以来，首尔市内部出行总量一直处于下降趋势（表5），这与整个大都市区人口总量的增长存在一定关系，但是在人均出行率指标没有太大变化的背景下，其内部出行分担率下降速率明显快于人口总量增长所稀释的增长幅度，说明首尔至大都市区外围地区的联系呈增长态势，职住分离日趋明显，平均出行距离一直处于增长态势。表5 首尔大都市区不同地域间的通勤出行特征
3.2.2 CBD地区就业特征与轨道交通的关联分析同大多数城市的空间结构演进历程接近，首尔市在1960年代—1970年代为单中心结构，此时地铁网络尚未形成，城市以道路交通为主，加之文化因素的影响，在1980年之前，城市的中心一直是汉阳都城。随着江南片区的开发和大都市区规模的日益扩大，汉阳都城单中心模式的负外部性特征日趋明显。此外，轨道交通网络的完善以及区域可达性的提高，促使汉江以南的部分区域诞生了新的都市区级别的副中心——永登浦和江南区，自此大都市区形成了三个高密度的CBD区域（图5）。从具体的交通集散条件看，三个大都市区的中心均有发达的轨道交通网络条件：汉阳都城、永登浦、江南区三个CBD地区的轨道站点密度分别为3.9座/平方公里、2.0座/平方公里和2.7座/平方公里，且三个CBD 均有对外都市快轨线路和城市轨道环线（表6）。高速、便捷的轨道交通网络使其拥有的市场腹地明显大于其他地区。表6 首尔大都市区三个中心的主要指标统计
3.3 影响首尔大都市区空间结构演化的政策致因分析韩国政府关注国土空间的均衡开发，自1980年代以来出台了若干国土、首都圈等层面的相关政策和空间规划（表7），试图抑制和扭转首尔大都市区的极化发展趋势。但在激烈的国际竞争压力下，集聚发展有着更高的经济效率，在市场力作用机制下，非均衡发展的方向没有发生改变，首尔大都市区人口始终在增长。对职住空间而言，中心城区发达的交通网络支撑着职住空间始终处于分离过程中。表7 首尔大都市区的区域开发背景与政策
尽管职住空间趋向分离，但得益于出行速度的提高，大都市区总体出行时耗平均值变化不大。此外，职住空间分离表面上似乎产生了无效或低效交通流，但这是居民自我选择的结果。在同等时耗约束条件下，职住分离在一定程度上使居民有更多的职住空间选址机会，也有其合理性的一面。在空间规划中，不断压缩职住空间距离、压缩出行时耗是正确的目标导向。因此，近年首尔市及首尔大都市区在相关规划中，均规划建设了不同规模和辐射能力的中心体系，形成网络化格局，试图在保证城市竞争力和可持续力的前提下，减缓职住分离现象，提高土地空间效能。自1970年以来，韩国政府在政策和规划制定过程中强化了促进国土均衡开发的策略，从经济视角看达到了预想的结果：地区间人均GDP日趋接近（表8）；在同一大都市区范围内，核心城市与外围地区人均生产总值也基本接近，最大差距不超过1.5倍。但是从人口流动视角看，即使人均GDP如此接近，韩国市民向首尔大都市区聚集的趋势仍没有改变：2001—2010年间，在韩国城市化率达到90%的背景下，京畿道年均新增人口仍达25.9万人，从人口聚集的角度看，国土均衡发展的策略受到了较大的挑战。大量的实地调研情况表明，在工业化后期，人们选择在大都市区职住的主要目的除享受较高的经济收益外，便利的公共服务设施在职住空间选址中的影响日趋明显。公共服务设施的集聚数据显示，首尔大都市区承载了韩国67.1%的研发投入，文化和教育设施投入也占韩国的80%以上，全国排名前20的大学中有16所位于大都市区范围内。其内在本质是基于大都市区空间的集聚发展，规模效应能够带来较高的经济运行效率和更多的就业、休憩等选择机会。在后工业化时代更加关注创新创意的发展背景下，大都市区知识外溢效应更加明显，有更强的竞争力和可持续力，居民个体和城市整体均能从集聚中获益。表8 2000年韩国主要大都市区主要指标统计
（1）都市化初期人口聚集呈现爆发特征，体现在人口增幅远高于同期其他级别城市。在这一时期内，大都市区空间聚集带来的正效应远大于负效应，人口聚集趋势难以逆转，试图采取均衡发展策略往往是徒劳和低效的。在城市化进入中后期阶段后，由于大都市区拥有较大规模的优质公共服务设施资源，以及基础设施网络和人力资源效应带来的正外部性等诸多优势条件，大都市区仍有较强的人口吸纳能力。（2）人口空间分布呈现典型的“核心—外围”特征，即人口首先在中心城区聚集，在中心城区建设用地开发殆尽、居住成本高昂、环境污染、交通拥堵等负效应影响下，进入大都市区化的发展阶段。在这一过程中，快捷交通尤其是轨道交通起到重要的支撑作用，中心城区对外轨道交通网络越发达，中心城区主要就业中心吸纳来自郊区的就业人数越多，职住分离现象越明显。（3）在空间逐利视域下，便捷、快速的交通系统供给与在较小范围内实现较大比例的职住平衡愿景是自相矛盾的。大都市区作为城市聚落的高级体现形式，其内在演化路径符合城市空间演进的基本原理——资源效率配置最优原则。在信息获取更加开放多元、人员流动更加自由的市场环境下，职住分离是居民综合考虑自身或家庭等外部影响因素后作出的个体最优决策。（1）在行政区经济导引下，加之全国高铁、高速公路以及城际铁路的网络化运营，人才、资源、资本等要素流动将更加频繁且呈现更明显的大尺度区域配置特征。未来城市人口竞争将日趋激烈，既表现在不同行政地域单元的省际、城际之间，也表现在同一行政范围内不同规模等级的城市之间。而基于地区参与国家乃至全球竞争的外部发展背景，集聚效应和规模效应特征明显的大都市区是最好的空间载体，大都市区化是必然选择。因此，对于城镇密集区而言，非均衡的极化发展将是必然趋势，不以人的意志为转移，是集体选择的逻辑。对于人口规模接近或达到1000万人及以上的大都市区，其空间组织将会异常复杂，必须提前预留都市快轨等高速、大容量轨道交通建设通道，并加强与城市轨道网络一体化换乘体系的规划设计，这对当前我国轨道网络规划设计有重要的指导意义。（2）当前我国具有广阔人口腹地的特大城市（如成都、郑州等），其总体规划确定的人口规模可能偏小。在“二元”人口结构的制度红利逐步释放后，城镇密集区人口在快捷交通网络的支撑下，以及超大城市高强度开发造成的居住建筑体量远超总规确定的人口规模的条件下，其城市人口政策也面临重大调整，基于大都市区层面的人口规模预测修订成为必然，在总规修编之际应予以重点考虑。（3）公共服务系统是调整空间结构的重要抓手，尤其是在大都市区的中后期发展阶段，人们选择职住空间时更加关注公服设施。对于理想城市形态的构建，应统筹考虑区域均衡发展、经济收益、交通支撑和公服供给，形成政策调控的组合效应，以此优化空间布局。 
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