作者广州市交通规划研究院副院长马小毅，广州市交通规划研究院研发中心技术人员欧阳剑，广州市交通规划研究院研发中心总工江雪峰，广州市交通规划研究院研发中心主任周志华在《规划师》2020年第1期撰文，指标管控是国土空间规划的重要技术特点，是实现改革目标的重要手段。国土空间规划下的交通指标尚处于探索阶段，急需明确新的构建方向。文章从指标管控价值的本质传递目标、衔接行动出发，总结既有空间类规划中交通指标可取和不足方面，结合国土空间规划政策技术要求，探索国土空间规划中交通指标体系构建的路径和原则，发挥国土空间对交通的指导和约束、交通高质量组织国土空间的作用，以及注重提高指标科学性、可操作性、层次性，实现指标体系的权威性，并以广州市国土空间总体规划为例，介绍了交通指标体系构建经验，提出了后续值得注意的问题。

[ 文章编号 ]1006-0022(2020)01-0052-07　

[ 中图分类号 ]TU984.191

[ 文献标识码 ]B 

[ 引文格式 ]马小毅，欧阳剑，江雪峰，等．大城市国土空间规划交通指标体系构建思考[J]．规划师，2020(1)：52-58．

国土空间规划指标来源于３个方面：一是原空间类规划；二是北京、上海两市已经获批的城市总体规划，虽然不是国土空间规划，但已经反映了规划改革的初步思路，具有探索性的指导意义；三是自然资源部陆续发布的政策和技术文件。这些材料为国土空间规划体系下的交通指标构建提供了指导。

《辞海》将“指标”解释为计划中规定达到的目标。指标是衡量目标的方法，承担着目标指导下的行动计划传递功能，是目标和行动之间的桥梁，贯穿规划编制、审批、实施、监测、评估、预警全过程。指标一般用数据表示，但不等同于数据，而是运用统计分析方法对基础数据从时空、功能维度进行选择、加工和整合，使数据附加上价值取向，从而发挥数据的潜在价值，成为管理决策的依据。好的指标具有两个方面的价值特征：

(1) 指标传递目标。

城市在不同社会经济发展阶段对交通有着不同的定位与目标，每个阶段选取的指标反映着不同的城市目标。例如，在经济短缺时期，居民对机动化交通的要求仅仅是从无到有，体现在拥有设施、成本可负担等方面，这一目标通过交通基础设施规模、家庭交通消费系数等指标传递；随着经济的发展，人们对美好生活的向往不断提高，对交通提出时间可控、过程愉悦健康等更高的要求，这一目标就需要通过通勤出行时间、积极出行时间等指标传递。

(2) 指标衔接行动。

好的指标不仅是从抽象目标到定量指标的转换，还要便捷对实施方案进行指导。例如，功能目标可转换成时间指标，从而有效指导交通方案制定。广州南沙副中心距离主城区约60km，为实现主城区支撑副中心发展目标，两者之间交通时效必须控制在30 分钟以内，传统高速道路和地铁无法满足时间指标，设计速度为160公里/小时的快速地铁A线制式就成为指标指导下的方案选择。

除上述特征之外，好的指标还应该始终能够与人的需求紧密结合。例如，衡量城市交通空间结构效率，通勤出行时间、出行距离等均能反映城市功能组团布局及交通组织效果，但通勤出行时间更能反映出行者的幸福感，应优先选用通勤出行时间指标。因为从人的正常生理角度考虑，一天24小时中，剔除8小时工作学习和8 小时睡眠时间，通勤与生活娱乐剩下8 小时，餐饮、家庭教育等需耗费4小时，娱乐休闲消耗2～2.5小时，则交通的时间必须控制在1.5 ～ 2小时( 通常单程通勤出行时间不超45 分钟)，超过该数值，人们的其他生活需求将受到抑制，幸福感就会下降。

空间类规划主要包括主体功能区、土地利用和城乡规划3类，交通指标特点各异。主体功能区规划几乎没有交通指标。土地利用规划的指标以道路与交通设施用地规模和占比为主，体系较为单一，不能完全反映交通对土地的要求。城乡规划交通指标大多以反映交通系统本身为主，也包括交通对土地、空间的相关指标，如道路与交通设施用地规模、人均道路面积等，指标数量庞大而繁杂，对城乡规划反馈作用不足[8]。总体而言，各类空间规划所采取的交通指标在长期使用实践过程中，取得了较大的成效，也出现了一定的不适应性，问题不仅体现在指标本身的选取，还体现在指标数值的确定，以下以道路与交通设施用地占比这一指标为例加以说明。

根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137—2011)(以下简称《用地标准》)规定，道路与交通设施用地为“宜符合10%～25% 的比例幅度控制指标，规模较大城市的比例宜比规模较小城市高，对工矿城市、风景旅游城市等城市可根据实际情况具体确定”，各城市在实际规划建设中常结合定性分析自主裁量，最大浮动偏差可达150%。以2002～ 2017年全国城市和城区的用地分类数据为例，这一指标主要有以下特点：

首先，我国城市道路与交通设施用地占比总体符合《用地标准》，且呈增长趋势( 图1)。2012 年以来，道路与交通基础设施用地占比为11.9%～14.9%，年均增长率为4.5%，呈现道路与交通设施用地增速高于城市建设用地增速的特点。

其次，相当一部分城市的道路与交通设施用地占比不符合《用地标准》( 图2)。对2017 年全国656 个城市分析得出，17.1% 的城市离散在《用地标准》以外，其中14.3% 的城市低于道路与交通设施用地占比10% 的低限值，2.7% 的城市高于25% 的高限值，交通与设施用地占比在《用地标准》中的比例控制幅度需进一步完善。

最后，我国城市规模越大，城市道路与交通设施用地占比越大，与《用地标准》相符( 图3)。同规模等级城市道路与交通设施用地占比存在一定的规律集聚性。从道路与交通设施用地占比15%、85% 分位数偏差值看，超大及特大城市、大城市偏差值在8% 以内，中小城市偏差值在10% 以内。

由此可见，《用地标准》提出的“宜符合10%～25% 的比例幅度控制指标”，难以覆盖全国城市的多样化发展要求；“规模较大城市的比例宜比规模较小城市高”存在合理性，但缺乏具体的量化指导区间。此外，《用地标准》针对的是城市中心城区、镇区的城市建设用地，新的国土空间规划已转向对市域用地的整体管控，旧的指标不能满足新时代交通用地的发展要求。

(1) 北京和上海新总体规划交通指标选取。

《北京城市总体规划(2016—2035)》提出标本兼治缓解城市交通拥堵，建立分圈层交通发展模式，打造“１小时交通圈”及适度超前、优先发展交通基础设施等。到2020 年北京市交通基础设施用地( 含区域交通基础设施用地) 约为700km²(约占城乡建设用地的24.5%)，到2035年约为850km²(约占城乡建设用地的30.8%)。交通指标体系重点从坚持共享发展方面选取了集中建设区服务道路网密度、轨道交通里程和绿色出行比例3个核心评价指标。

《上海城市总体规划(2017—2035)》突出交通骨架引导作用，以区域交通廊道引导空间布局，以公共交通提升空间组织效能，规划道路与交通设施用地面积约为640km²，约占规划建设用地的20%。交通指标体系重点从更具活力的繁荣创新之城、更具魅力的幸福人文之城方面选取了航空旅客中转率、公共交通占全方式出行比例、对10万人以上新市镇轨道站点的覆盖率、全路网密度4个核心评价指标。

(2) 自然资源部相关技术文件交通指标选取。

《国土空间规划监测预警指标体系》建立了资源环境状况、国土空间开发利用状况的2个大类、7个子类共计100余项指标( 图4)。交通指标主要出现在国土空间开发利用状况大类的重大基础设施、空间品质2个小类中，包括公路路网密度、铁路路网密度和平均通勤时间等10个指标。

《市县国土空间开发保护现状评估技术指南( 试行)》中的指标类别包含基本指标和推荐指标( 图5)。基本指标与时空紧密关联，体现质量、效率和结构，交通指标仅在结构效率中纳入路网密度1个指标；推荐指标是根据新时代国土空间规划重构性要求，遴选出的具有代表性的指标，按安全、创新、协调、绿色、开发和共享维度，供各地选用建立符合地方实践的指标体系，交通指标在绿色、开放、共享中纳入绿色交通出行比例、机场年旅客吞吐量、轨道站点800m范围人口和岗位覆盖率等11 个指标。

国土空间规划要科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田与城镇开发边界等空间管控边界。国土空间规划中的交通规划尚处于探索阶段，魏旭红等人提出“三线”是“三区”内部最核心的刚性要求，交通包含在“三区三线”内( 图6)，通过网络效应串联国土空间各要素，应加强与“三区三线”的协调和组织；崔功豪认为，国土空间规划的目的是城市空间的结构优化、空间利用管制，需依靠交通来搭建和支撑，注重交通引领发展区位和发展节点，提升交通在国土空间规划中的战略引领作用和地位；杨东援提出，应开展对城市空间发展具有引导性、前置性、外部性、制约性的交通战略研究，如城市对外发展通道、城市和周边城市群的关系、城市重要枢纽与国家运输网的关系等，都将引领、控制城市整体空间结构，并且是前置性的引导，需要在资源紧缺的条件下权衡。

在国土空间规划的新要求下，交通的地位、功能已经发生了变化。交通产生于不同国土空间使用之间相互联系的要求，其性质与数量直接与国土空间使用相关，交通与国土空间之间存在着强相关的数理关系。交通应从传统关注自身的顺畅运行转向顺应国土空间的指导和约束作用及高质量组织国土空间，促进国土空间的可持续发展(图7)。

(1) 国土空间对交通的指导和约束。

国土空间是城市的稀缺资源。在生态文明建设时代，生态环境是人类生存和发展的根基，直接影响文明兴衰演替，需整体谋划新时代国土空间开发保护格局，科学布局生态空间、农业空间和城镇空间。显而易见，城市不可能无穷尽地提供国土空间应用于交通基础设施，应用于交通系统的国土空间过多也必然导致其他功能受到限制。应充分发挥国土空间规划对交通的指导和约束作用，统筹交通基础设施规划建设，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现交通等各类国土空间的按需分配、精准供给和动态平衡。重点体现为：在满足城市正常运作下，交通应尽可能集约节约，主要可通过交通基础设施用地面积占比等指标直观反映，该指标在原土地利用等空间类规划进行了一定的实践并取得了相关成效，急需在传承和发扬的基础上研究适应国土空间规划的参考标准。从北京、上海新总规看，超大城市交通基础设施用地占建设用地的比例超20%，甚至达30% 以上。

此外，可通过交通的共享、复合属性进行表达，即交通空间不仅仅承担运输功能，还可作为城市综合开发、公共空间等社会经济功能，如加强交通复合利用、街道公共空间打造等举措，可通过轨道交通场站综合开发比例、人均街道场所面积等指标表达。

(2) 以交通为纽带高质量地组织国土空间。

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，国土空间发展必须坚定不移地贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。交通是不同类型国土空间高质量发展的纽带，应从跨行政区域、跨行业边界的角度，实现用地、产业与新技术的融合，从而提供人民满意、保障有力、世界前列的交通系统，促进生态、农业、城镇等功能空间的可持续发展。

以服务城镇空间为例，关键是寻求交通与城镇空间发展需求相适应，提供安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系，重点体现在功能匹配和枢纽能级两个方面。功能匹配即交通与城镇空间功能协同一致，即城镇空间便捷、高效使用交通，这一目标可通过如轨道站点800m人口岗位覆盖率等交通指标传递；枢纽能级反映城市在国家或区域层面的地位，以及为不限于一座城市的国土空间发展带来源源不断的外界资源，主要通过机场旅客吞吐规模等交通指标传递。

需要注意的是，上述两大功能作用相互联系、相互支撑。国土空间对交通的指导和约束强调对国土空间中点、线、面交通空间资源的拥有和占用，与服务区域交通发展要求及通过交通组织国土空间的主导交通模式联系密切。以交通为纽带高质量地组织国土空间强调的是交通为国土空间的高效使用提供强有力的引导和支撑，交通需占据必要的国土空间，同时受资源环境等约束。

为满足上述要求，充分发挥交通指标管控的作用，交通指标体系构建应遵循提高科学性、精准层次性和注重操作性3个原则，达到既相互补充又相互制约，最终实现指标的权威性。

(1) 提高科学性。

指标必须对目标进行全面传递和反映，从定性目标到指标存在“定量化和去抽象化”过程。有时单一指标过于笼统，无法全面体现目标的复杂性，常需要构建多个指标定量描述。例如，实现交通系统的绿色化，需采用多个指标，从绿色交通出行比例、交通碳排放等指标综合传递。

(2) 精准层次性。

国土空间规划建立了“五级三类四体系”总体框架及“管什么批什么”原则，指标应顺应国家、省和市不同层级事权，以及根据总体规划、详细规划和专项规划等不同类型要求进行选取。此外，国土空间规划应根据城市所处阶段，如增量、存量等不同发展阶段的目标并不相同，需要按需选取规模、质量等类型指标。

(3) 注重操作性。

体现指标的易获取，确保指标的客观性，促进指标的可监测、可落实。不同类型指标难易程度特点不同：反映国土空间自然属性的指标，如交通基础设施用地规模等，大多可建立信息平台自动生成或相关部门填报，获取相对较为简单；反映国土空间的功能属性的指标，如机场旅客客运量和通勤出行时间等，获取方式多样和难易不一，相当一部分需专门建立交通模型测算。

按照上述指标构建原则，可以满足交通指标在各级、各类型规划中进行传导和反馈的需求，起到加强对国土空间规划实施的监督考核的作用，防止出现换一届党委政府改一次规划的现象，既提升了指标体系的权威性，又切实维护了规划的严肃性。

广州市按照“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的要求，以粤港澳大湾区建设为纲，对标国内外先进城市和地区经验，明晰在高质量发展方面的差距，制定了广州市面向未来的“美丽宜居花城，活力全球城市”总体目标愿景。

交通专项规划探索创新编制方法，在组织形式上与国土空间总体规划同步编制交通发展战略规划；在技术内容上，以“管什么批什么”为原则，对国家层面交通事项定项目、定布局和定管控要求，对城市层面事项定机制、定规模和定发展愿景。交通专项提出了一系列目标与行动，并有针对性地制定相应的指标，为规划提供支撑。

广州市通过“三调”、综合交通调查和手机信令等交通社会经济数据，评估分析交通运行现状情况，在全面、真实数据基础上，从广州市的城市定位和国土空间高质量发展的要求出发，形成国土空间交通指标管控体系。指标构建主要从两个方面进行考虑：一是反映国土空间对交通的指导和约束；二是反映交通高质量组织国土空间。

(1) 反映国土空间对交通的指导和约束的指标。

广州市国土空间总体规划以“双评价”为基础，加强底线管控，科学有序划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界3条控制底线，构建了国土空间保护开发格局。交通按照生态优先、绿色发展和集约节约的要求，统筹交通用地资源安排。交通指标的选取和管控，主要反映交通与城镇开发边界和城镇功能空间的协同。

在国家对超大城市日益严格规模约束背景下，根据广州市未来人口发展趋势，广州市2035年常住人口为2000万左右，较2018年增长约34%。为满足交通需求的进一步增长，广州市提出精准供给的集约节约交通用地策略，构建国土空间交通战略模型(图8)，测算以轨道为骨干、以轨道为主体等9 种不同战略战术情景，评估不同情景下交通系统所需的国土空间资源，并协调与其他国土空间资源的关系。评估结果显示，选择以轨道为主体的公交都市是唯一发展出路，与小汽车发展模式相较，能以更少的国土空间满足尽可能多的出行需求，特别是轨道交通大多采用地下敷设方式，鼓励对场站进行综合开发，实现尽可能低地占用国土空间。广州市提出了系统性控制指标体系，包括2035年交通基础设施用地( 含城镇村道路、区域性交通运输用地) 不少于480km²，占建设用地比例不少于21.9%；城市轨道建设里程约为2000km²，主城区路网密度不低于8km/km²；主城区公共交通(不含出租车) 占机动化出行比例达70% 及轨道交通占公共交通(不含出租车)出行比例达80% 等。

(2) 反映以交通为纽带高质量组织国土空间的指标。

国际综合交通枢纽的地位历来是广州市的重要职能和竞争力来源。2018年广州白云机场旅客吞吐量为6973 万人，排名全球第13 位；广州港集装箱吞吐量为2037万标准箱，排名全球第5 位，承载起广州市各类空间资源要素在全球、全国及粤港澳大湾区等不同层次区域的高效流动。结合广州交通的国家定位、区域特别是粤港澳大湾区的发展责任及当前发展阶段等诸多因素，广州市国际综合交通枢纽一方面应做大枢纽基础设施，实现“强强项”，如2035 年机场旅客吞吐量为1.2 亿～1.4亿人次、港口货物吞吐量为7.5亿吨等发展指标；另一方面，应着力进行“补短板”，重点提高枢纽国际化水平和运输产品的高附加值，如2035 年机场中转旅客占比25%、机场国际及地区直达航线数量为190个、港口集装箱吞吐量为3500万标准箱等高质量发展指标。

广州市国土空间总体规划形成更为完善的“主城区—副中心—外围城区—新型城镇”城镇体系，建设公共交通支撑和引导城市空间发展模式，统筹城市空间布局、土地利用和交通需求，重点建设更紧密的城际直连轨道线网、更高效的市域快速地铁网及更高密度的城市轨道普线网等多层级轨道网络，积极推进综合公共交通枢纽开发建设，引导人口和就业岗位向交通综合体集聚，形成以轨道为主体的公交都市。具体而言，主要采用90% 的居民公共交通通勤时间控制在50 分钟以内、市域内外围组团至核心区45 分钟通达、主城区轨道站点800m人口覆盖率达80% 等指标管控或监测。

(3) 小结。

综合上述两个方面，共选取形成2个大类30 余项交通指标体系，结合多次全国专家咨询及评审意见，重点选取机场中转旅客占比、港口集装箱吞吐量和主城区公共交通( 不含出租车) 占机动化出行比例等6项核心指标列入国家考核体系(表1)，机场旅客吞吐量、城市轨道建设里程等其余指标一并列入城市一般监测指标体系，并通过广州市国土空间总体规划交通专项后评估和广州市交通发展年度报告等形式进行评估，实现长期的观测与反馈调整。

(1) 定期开展基于指标监测的规划后评估。

交通指标管控和监测仅初步反映交通与国土空间的融合程度，是作为国土空间实施新的交通管理决策的一项重要依据，但其背后的原因仍需深入分析，应进一步结合定期开展的交通规划后评估进行系统诊断，实现精准施策。

(2) 动态更新完善指标体系。

顺应国土空间发展阶段及交通定位目标的变化，建立指标进入退出机制，适时更新国土空间规划下的交通指标体系，实现指标对国土空间新目标的实时传递。此外，随着技术的进步，以往一些科学性强但可获得性差的指标获得将变为容易，为指标体系动态更新提供了新的机遇。

当前，举国上下都在积极推动国土空间规划的编制探索，努力实现国家要求的到2020年基本建立国土空间规划体系和完成市县以上各级国土空间总体规划编制的要求。本文以交通指标为切入点，探索交通指标对国土空间规划新要求的准确传递，构建了系统性、分层级的交通指标体系。一是“少而精”的核心指标，以尽可能少的指标对国土空间的使用情况进行考核，避免数量繁杂的指标削弱管控；二是更全面的一般监测指标，起到对核心指标的补充和完善作用，也便于相关职能部门按需使用，使国土空间规划真正发挥国家规划体系中的基础性作用。核心指标和一般监测指标之间的层级关系及每项指标具体选取理由将随着空间规划理论的深入研究得到进一步完善，内部的逻辑关系和使用效果将在实践中得到检验。总而言之，指标体系构建是一项复杂的系统工程，目前仅进行了初步探索，需尽快明确国土空间规划中的交通责任和定位，共同促进国土空间下的交通指标研究，提升交通规划对国土空间规划的支撑和引领作用。