在国办下发《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（23号文）之后，各地加快了城镇老旧小区改造的步伐，取得了显著成效，也暴露出诸多问题，比如制度机制不健全、资金来源单一、市场参与不积极、群众意愿难协调等。本文分析新加坡、日本及英国三地在老旧小区改造方面的经验，以期对我国今后的老旧小区改造工作提供借鉴。

新加坡以国有土地为主，社区治理体系与我国相似，具有一定借鉴意义；日本的老旧小区在空间形成与所面对的社会课题与我国类似，其经验有一定的参考价值；英国是最早启动工业化和城市化的国家，城市更新经验丰富，值得借鉴。

新加坡自1959年自治以后，推行“居者有其屋”政策，建造大量的公共住宅以解决当时严重的房荒问题。但由于当时建设资金有限、建造时间紧张，随着时间增长，大量的公共住宅不能适应居民的生活需求，亟待更新。新加坡建屋发展局（HDB）自1990年以来开展了一系列的社区更新计划，极大地改善了老旧社区的居住环境以及存在的社会问题。

新加坡以国有土地为主，政府在土地规划、出让、管理上拥有绝对话语权。1966年颁布的《土地征收法》规定，政府出于公共利益需要可强制征地，并限定赔偿款在较低水平，保障政府低价获取大量土地，国有土地占比从1960年的44%快速上升至2006年的87%。在住宅领域，以政府供给的组屋为主（相当于中国的经济适用房，占比超过80%），所有权与使用权分离，住宅持有者的产权仅限于住宅套内面积，没有公摊，对于公共空间的更新在法理上并无干涉权力，并且政府对组屋的买卖、出租、室内装修等均有严格的控制管理，这是新加坡在老旧小区改造中推进比较顺利的重要原因。

新加坡一系列社区更新计划主要目的是缩小新旧组屋差距，提升旧组屋的物质性和社会性价值。具体来看包括以下几个方面，第一，提升住宅安全性，如更换电梯、修复混凝土剥落等；第二，提高住宅品质，如更新或增加运动场、步行道、厨卫空间重新设计等；第三，适老化目标，如安装扶手、入口坡道、增加老年活动场等；第四，绿色化目标，新加坡非常重视老旧小区节能改造，一是屋顶绿化，二是可再生能源利用，如光伏发电系统安装，节能灯更换、屋顶雨水收集等；第五，风貌特色保护，针对特殊地段房屋，注重对原有社区的文化、历史、风貌特色的保护与延续，对门窗形式、外墙材质色彩、外遮阳篷以及加建等行为均有详细规定；第六，公众参与、社会融合，维系居民的社会关系和共同情感，通过市政厅会议、对话会谈、楼栋聚会、小型展览和社会调查等方式鼓励公众参与，在观念上强调“社区更新”，而非“住区更新”。

新加坡构建了市镇-社区-住宅三层级的更新体系，将老旧小区改造融入到整个城市更新体系内。

市镇层面，工作重点在于优化土地使用，改善道路系统、慢行系统、开放空间系统、商业设施、公共服务设施等，加强老旧小区的可达性，整合破碎的存量资源，并对既有的老旧小区的改造方式和改造目标进行分类，指导下一层级的社区更新规划制定。有“部分街区重建计划”和“再创我们的家园计划"等更新计划。

社区层面，工作重点在于改善社区的公共空间环境，如健身场地、门廊通道、遮阳棚、步行道、绿色化改造等。有“主要翻新计划”、“邻里更新计划"等更新计划。

住宅层面，工作重点在于住宅本体改造，有“家居改善计划"和“电梯升级计划"等更新计划。“家居改善计划”包含必要项目、可选项目和适老化项目三项，必要项目主要涉及公共卫生、安全问题以及技术问题，是必改项，由政府出资，类似于我国的“基本类”改造内容；可选项目和适老化项目可根据不同家庭的需要进行选择，每户家庭需要负担5%-12.5%的费用，类似于我国的“完善类”改造内容。适老化项目单独设立，是为了方便居民单独申请，降低适老化改造门槛。

我国目前尚未构建系统的城市更新体系，造成老旧小区改造的视野局限在老旧小区本身，与周边城市空间脱节。

新加坡建屋发展局建立了小区的动态维修更新机制。对公共住房小区，政府补贴进行全方位的翻新整治，严格按照周期来实施，政府规定每5年对整幢楼房外墙、公共走廊、楼梯、屋顶及其他公共场所进行一次维修，所需资金“政府出大头、居民出小头”。每7年进行外墙粉刷维修，更新加压泵，每14年进行屋顶更换，每15年进行中央垃圾处理系统和水箱更换，每20年进行电缆线路更换，每28年进行电梯大修或更换。对私人业主住宅，明确由业委会决定翻新时序，业主不得拒绝并应承担全部费用。若私宅存在安全隐患，则由政府发出指令强制要求进行维修和翻新，费用全部由私宅业主承担（一般已经交纳维修基金，由业委会执行，从维修基金中支付）。

另一方面，新加坡政府通过预留小区管理资金，支持小区的后期维护。新加坡政府对社区工作高度重视，不仅投入大量资金用于大规模翻新组屋、解决基层社区的用房和服务设施，同时为社区的中介组织、福利机构提供50％的运营经费。具体来讲，政府每年在预算中预留部分资金弥补小区公共管理部分赤字，同时在房屋运转利润中留存部分作为小区管理资金，维护小区改造成果。

2000年代以后，日本进入了少子高龄化社会，住宅空置、适老性差以及年轻人口流入不足导致了早期开发的小区开始衰落，通过更新改造来活化老旧小区成为了施政的紧要课题。为此，日本政府提出了一系列促进老旧小区更新改造的政策措施，并取得了一系列成果。

适当放宽业主集体决议标准。日本通过对《都市再开发法》进行改革，将原有的土地所有者全体同意的决策条件放宽为2/3以上的土地所有者同意就可进行开发。随着决议标准的放宽，大大提升了基于该法的“街区再开发“改造方式在城市更新以及老旧小区改造中的作用。

创建“业主自主更新”、“公寓土地一次性出让制度”等简便模式降低改造难度。《区分所有法》中规定的公寓住宅在更新改造时业主只能和开发商各自签约，程序繁琐。为促进老旧小区的更新与改造，日本政府在2002年创立了《公寓重建法》作为对《区分所有法》的补充。新增了“业主自主更新”和“公寓土地一次性出让制度”两种更新改造模式，简化了更新改造的程序。

关联法规适当放松“容积率”要求，调动市场积极性。日本《建筑基本法》中的综合设计制度规定，在满足整备公共空地来提升周边环境的条件下，对项目实施“容积优惠”，既起到了提升环境的作用，也通过容积优惠调动了市场的热情。《建筑基本法》中的同一区域综合设计制度规定，一定区域内的2个及2个以上的建筑物，在其相互关系合理且在结构安全、防火、卫生等方面达标的前提下，可将其视为同一地块计算总体容积率。在更新改造项目之中运用该制度是新建住房消化住区剩余容积的一种常用操作手法。

为契合居民和市场需求，日本采取了因地制宜且多样化的老旧小区改造方式。

“土地出让型”即前文提到的“公寓土地一次性出让制度”，基于《公寓重建法》的土地出让机制，实现业主卖地分钱。该制度制定了容积率优惠机制，但需满足整备公共空地、具备防灾功能、提升景观效果等要求。该类型只适用于产权房；

“自主更新型”，基于《公寓重建法》，由业主委员会自主进行老旧小区更新，该类型只适用于产权房；

“资产活用型”，个人业主或公租房运营机构，通过在更新改造时出让一部分小区土地或者楼面来筹集更新改造资金，该类型适用于产权房或公租房；

“综合配套型”，在老旧小区更新改造时，除了住宅部分的提升，更引入养老院、托儿所、医疗机构等生活支援设施以完善周边公共设施配套，该类型适用于产权房或公租房；

“修缮提升型”，通过加装电梯、淋浴间、扶手、升级管网等修缮方式来提升老旧住宅的品质，该类型适用于产权房或公租房。

政府补助关键节点，助力老旧改造顺利推进。日本通过“防灾街区整备事业”、“住宅地区改良事业”、“优良建筑物整备补助”等支援补助性政策手段，对“防灾整备地区”、“不良住宅地区”以及不符合抗震标准的住宅建筑物等急需更新改造对象的关键节点进行补助，主次分明，不大包大揽。这在有效推进老旧小区更新改造的同时，节约了宝贵的财政资金。

金融创新，开发新型贷款模型，深挖市场潜力。日本通过金融创新，开发多种新型贷款模式，深度挖掘住房金融市场潜力助力老旧小区改造。如“长期低息房贷“、“老年贷“、“买房装修一体贷“等。“老年贷”向老年人提供住房贷款，每月只需还利息，在老人去世后银行卖出其抵押房屋或者由子女来偿还本金；“买房装修一体贷“是一种可用于房屋装修的贷款。

英国城市社区改造与治理起源于城市更新的背景下，针对社区衰退、贫困和社区隔离等问题，通过多方互助参与的合作伙伴关系，促进政府与非政府组织、社区及其他公共部门的协同合作，推进改造与治理目标的实现。主要包括以下特点：一是政府和社区相对分离；二是第三方组织积极参与社区公共事务的决策；三是市民参与意识普遍较高；四是市场机制的介入。

英国城市更新活动经历了“政府主导-公私合作-社区参与“三大阶段。21世纪初，英国出台邻里复兴政策，出台《城市更新的社区参与：给实践者的指南》以提供社区参与城市更新的综合指引，形成公-私-社区多方合作更新模式，城市更新政策回归人本主义。2010年，英国颁布《地方主义法案》，建立了一种自下而上的规划形式，法案规定社区、第三方组织在社区更新的开发建设过程中拥有一定的自主决策权，鼓励多方主体参与到邻里规划中，使社区居民可以将规划资源集中在关键性问题上。

英国通过出台一系列行动计划，鼓励社区在更新中发挥更大作用，提高社区服务的供给效率，使居民利益最大化。比如，城市挑战计划（1991）规定获得资金的更新项目需建立在社区、私人部门和志愿组织三方合作的基础上，使得更新目标与社区需求紧密联系在一起；社区新政计划（1998），通过向以社区为基础的合作组织分配资金来解决当地社区、住房和物质环境、教育、健康等六方面的问题；邻里发展决议（2012）规定，当社区需求与开发商规划申请相一致时，政府部门将简化审批流程，直接批复项目以迅速响应社区需求。

英国的规划公众参与制度起源于18世纪形成的社团传统，而后受工业革命、现代城市规划学科建立的影响产生了市民社团运动。至20世纪，《城乡规划法案》修订提出公众应有参与城市规划的权利，而后逐步形成了公众参与的社区规划制度。

1969年，利物浦的庇护邻里行动计划首次促成了建筑师参与邻里居民共同工作，同年在伦敦成立了服务社区的建筑咨询组织，是早期专业者进入社区的初步尝试。1976年，皇家建筑师协会成立了社区建筑小组，推动社区建筑与全国网络的建立。1981年公众参与被定为欧洲都市复兴年的主题。1983年，全国性的组织社区技术协助中心协会成立，并开始促成英国的社区建筑由社区技术协助转变为强调使用者参与的取向。建筑师逐渐走上街头，提供技术，筹募经费，协助社区居民向政府争取发展资源。

英国在老旧小区改造过程中，关注社会经济效益的提升，比如为社区提供就业、促进社区能力建设、提供产品和服务等，具体包括遛狗、修电脑、整理花园、提供菜园蔬菜，建造房屋、提供贷款、经营咖啡店和餐厅、开展休闲活动、回收家具等。通过社会企业、合作社等社区经济部门的建立，建立老旧小区改造的商业运作模式来提升其经济社会效益，这些服务不但提升了社区的社会资本，也增强了社区内部社会网络的凝聚力。

通过对以上三个国家的研究，对我国老旧小区改造有四点启示：

（1）追求多元目标，提升社会经济效益。目前我国老旧小区改造还处在较初级的阶段，更多地关注物质空间的提升，而对社会经济效益考虑较少。借鉴新加坡、英国的发展经验，老旧小区改造的目标将逐渐多元化，比如绿色化目标、风貌特色保护、社会融合、社区能力建设、提供就业、提升社区社会资本等；

（2）注重多尺度衔接，融入城市更新体系。目前我国老旧小区改造更多地关注小区内的改造，而对小区外部空间考虑较少。新加坡构建了市镇-社区-住宅三层级更新体系，将老旧小区改造融入城市更新体系，与城市更好的衔接，加强小区可达性，整合破碎存量资源，统筹规划多个老旧小区，实现片区更新；

（3）强调多方合作，鼓励地方社区参与。新加坡对社区工作高度重视，投入大量资金支持社区中介组织、服务机构的建设运营。日本提出“业主自主更新模式”，由业主委员会自主更新老旧小区，突出业主在改造中的主体地位。英国更是注重公-私-社区合作，将合作伙伴组织的建立作为资金申请的前置条件，并且形成了成熟的邻里规划、社区建筑师制度，推动专业人员、社区和居民参与改造；

（4）匹配多种政策，构建配套政策体系。配套政策起到三大作用，第一在于明确权责利，划定界限，明确规则；第二在于激发各主体积极性，撬动更多资源，推动改造进行；第三在于价值引导，指引改造进行的方向。新加坡和日本都对产权划分、业主决议标准做了明确规定，为改造奠定了基础。日本在降低改造门槛、容积率奖励、多手段融资、因地制宜的改造方式等方面进行了诸多政策设计，激发各主体积极性。在价值引导方面，新加坡制定相关政策，强调改造的可持续性以及后续维护，日本强调防灾和适老化改造，英国通过政策设计鼓励社区参与和经济效益提升，等等。我国仍需在以上三方面加强政策设计，明确规则、激发各主体积极性、突出价值导向。