[ 文章编号 ]1006-0022(2020)13-0034-05

[ 中图分类号 ]TU984.11

[ 文献标识码 ]B

[ 引文格式 ]杨楠，谭许伟，由宗兴．沈阳国土空间生态修复规划策略与实践[J]．规划师，2020(13)：34-38，45．

引 言

长期以来，受国土空间高强度开发等影响，我国很多地区生态系统退化严重，生态环境遭到破坏。第五次全国荒漠化和沙化监测结果显示，截至2014年，全国荒漠化和沙化土地面积为433.28万平方千米，占全国土地面积的45.4%。2017年，全国地表水1940个水质断面中，Ⅳ类以下水质占32.1%，地下水水质为较差级和极差级的监测点占比为66.6%。在此紧迫形势下，治理国土空间生态系统成为当务之急，急需开展切实有效的行动。

当前，对于生态环境的治理通常有保护、修复和重建等手段，而恢复已经退化的生态系统对于提高生态系统服务功能和改善生态系统健康状况具有重要意义。与传统生态保护的被动式管理不同，生态修复是一种主动式治理，比生态保护更具积极含义，又比生态重建更具广泛的适用性，对于确保绿水青山常在、维护各类自然生态系统的安全稳定具有重要作用。

一

国土空间生态修复的背景

十八大以来，中央高度重视社会主义生态文明建设，不断加大生态环境保护力度，并将“生态文明”写入宪法。习近平总书记的《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》5次强调生态文明，提出“让人民生活在天更蓝、山更绿、水更清的优美环境之中”。这一系列举措体现了国策对生态文明建设的高度重视，生态文明思想日益深入人心。

十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在城乡规划领域，这种不平衡不充分体现为城乡生态恶化、城市环境不宜居等，故改善城乡生态环境成为广大人民的需求所在。以往，空间资源配置通常以建设为导向，而中央将空间规划改革纳入生态文明改革总体方案，意味着国土空间规划进入了生态文明的新时代。在生态文明的时代背景下，社会需求才是城乡空间配置的基本动力，将对规划行业发展提出新要求。国土是生态文明建设的空间载体，城乡规划也应顺应时代要求逐步发挥其国土空间治理和优化手段，平衡保护与发展的关系，补足城乡生态环境的短板，为人民提供良好的生态环境这一普惠的民生福祉。

十九大报告强调“统筹山水林田湖草系统治理，实施重要生态系统保护和修复重大工程”，使生态要素系统保护和修复工作提上日程。这也在一定程度上说明国土空间用途管制和生态保护修复密不可分。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》提请审议并通过，其中新组建的自然资源部以“树立和践行绿水青山就是金山银山”为理念，以“统筹山水林田湖草系统治理”为使命，肩负起“统筹国土空间生态修复”的职责。这意味着城乡规划作为一种制度，应发挥其在转变生产方式和生活方式方面的效用，承担起国土空间保护与修复的历史使命。自然资源部以原国土部门为基础，统筹了主体功能区规划、城乡规划管理，以及水资源、草原、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，这有利于各类生态资源的统筹修复，为有效利用规划这一顶层设计工具实施国土空间生态修复提供了体制保障。

二

国土空间生态修复理论研究

城市生态修复是指在合理保护城市自然生态资源的前提下，修复城市中被破坏的山体、水体，修复和再利用城市棕地，优化城市绿地系统等生态空间布局，恢复城市生态系统净化环境、调节气候与水文、维护生物多样性等功能，实现城市人与自然和谐共生的城市建设方式。生态修复不同于生态保护，它是在保护的前提下对已发生或即将发生生态损害的地区的主动式治理。以往，生态修复属于生态环境、水土保持和流域治理等领域的研究范畴。在中国知网上以“生态修复”为主题进行搜索，结果显示属于工程技术领域的论文为6034篇，即阐述流域水环境、废弃矿山、土壤和林地等修复技术与实践；生态修复基础与应用基础研究领域的论文为2995篇。以上两类研究论文约占所有论文比例的70%。然而，生态修复逐渐呈现与地理、社会、经济整合的趋势，尤其是与城市生态系统的交互作用愈来愈多，体现在国土空间规划中为协助修复被破坏的山体、水体、废弃地和绿地系统等，进而改善城乡生态环境、提高城市宜居性。

三亚、徐州和景德镇等在生态修复工作中都取得了一定成效。三亚坚持整体保护、系统修复和综合治理的原则，从构建符合城市生态过程的生态绿地系统和修复关键生态要素两个方面开展工作，在修复过程中特别强调对自然生态过程和生态本底的尊重，对山水格局的保护，以及对“山环海拥、水串多珠、绿廊渗透”绿地系统结构的构建。徐州作为典型的资源型城市，积极开展采煤塌陷地综合治理和山体宕口修复，其中九里湖湿地公园修复获得“江苏人居环境范例奖”。景德镇结合城中村搬迁改造和违章建筑拆除，将内涝防治、水系疏通和绿地公园建设相结合，显露自然山体与景观视廊。

这些城市在生态修复方面的初步探索都取得了一定的成就，但也存在不足之处。首先，生态修复工作缺乏系统谋划，未能整体统筹生态修复要素。各城市往往“头痛医头、脚痛医脚”，旨在解决眼前最棘手的问题，缺乏对各生态要素的系统认知，导致各要素呈局部分布，与生态系统彼此割裂，难以实现网络化协同并发挥作用，无法从根本上改善生态系统的功能。在工作方法上，通常以项目为导向，实践性过强，缺少对生态修复系统理论的探讨，尤其是对工作体系、技术路线和方法策略等内容还有待进一步完善。其次，目标与指标不够明确。缺乏对生态修复指标体系尤其是量化目标的建立，使生态修复存在一定的短期行为，缺少前瞻性，导致各要素修复程度深浅不一、修复资源浪费、修复效果不统一。最后，对生态环境的前期调查不够深入。各城市气候特点、生态环境问题的轻重缓急各异，需要差异化对待。目前来看，各城市缺少翔实的前期生态本底调查，尤其是对国土空间损毁状况及受损地区的空间分布缺少宏观认识，导致对重点修复要素的选取理由不够充分。

总体来看，现阶段国土空间生态修复的理论研究与实践仍处于起步阶段，需要持续探索。

国土空间生态修复是对生态资源进行空间配置的顶层设计，是修复生态资源、落实生态政策的空间表达。伴随国土空间发展政策调整和部门机构改革，国土空间生态修复也应与时俱进。

系统性体现在两个方面：一是坚持问题导向，找到主要生态矛盾，分析问题根源。通常需进行生态敏感性评价、生态功能重要性评价，确定敏感脆弱和功能重要的生态要素类型及空间范围，分清主次，聚焦问题突出的区域，实施山、水、林、田、湖、草系统修复。二是以“区域”为空间研究范围。首先，生态破坏的根源往往为大尺度范围产生的人类活动干扰，为系统解决生态问题，所采取的修复手段也应立足于更大尺度，即市域乃至区域范围。其次，国土空间生态修复规划需与国土空间规划体系有效衔接，从城市、城乡扩展到全域空间，实现在生态文明语境下的全域一体化统筹管理，确保生态修复规划的编制与实施成效。可以预判的是，通过区域生态集成系统，以面向国土空间的生态修复策略来解决小尺度、小范围的工程技术所不能解决的问题将是大势所趋。因此，国土空间生态修复也可以理解为是全域性的生态修复。

各类生态资源要素在国土空间中有一定的物质交换和能量的流通，并在特定的空间尺度范围内体现出不同的空间异质性及其特定功能。以往的生态修复关注土壤污染或矿山修复等单一问题，使得各类修复工作各自为政，不利于发挥生态系统的整体功能。因此，生态修复需转变到系统分析和综合研究区域生态问题上，如需要综合考虑水土流失、土地沙化、水环境污染、矿山废弃地和生物多样性等方面的保护及修复，整合各尺度和各方面的生态修复措施，集成多种对策和途径，基于整体观和系统观统筹解决治理宏观生态危机，视“山水林田湖草”为一个相互依存、有机联系、休戚相关的生命整体而通盘考虑，最终实现国土空间全要素综合治理。

实践是检验真理的唯一标准。生态修复不是“纸上画画，墙上挂挂”，更不能空喊口号。国土空间生态修复是多尺度、多层次的系统性修复，前期的规划研究固然重要，后期的项目落地更加必不可少。因此，必须科学务实，针对不同区域、不同对象和不同类型的生态问题有的放矢，确定近远期目标，列出切实可行的工程项目。同时，生态修复类的项目往往需要克服较大的阻力，不仅需要资金、政策上的支持，还需要平衡与发展建设的矛盾，才能保障国土综合整治的顺利实施。

生态系统的恢复并非是各类技术手段或工程措施的简单累加，还受到人类社会、经济、自然环境的多重影响。国土空间生态修复规划是一项综合性强的专项规划，涉及的空间要素非常多元，需要多学科的参与。因此，国土空间生态修复应融入生态、环境、资源、林业、地理等相关自然学科和人文学科，全面掌握各类生态资源的基本特征、评价方法及修复策略，在城乡规划中规避对生态环境的不良影响，并对生态要素进行全面整合和优化。将相关部门统一纳入自然资源部，改变原有各部门各自为政、条块分割的工作情况，省去跨专业的部门合作等烦冗事项，实现自然资源统筹规划管理，这有利于国土空间生态修复工作中多学科、多规划的融合。

三

沈阳国土空间生态修复规划实践

沈阳是国家生态文明示范区，具有良好的生态文明建设基础。而作为东北中心城市，沈阳是辽宁中部平原生态环境维护关键区，是承担辽河流域、浑河流域环境调节功能的重要节点城市。

多年来，沈阳为解决污染问题不断努力，使生态环境得到不断改善，生态资源总体趋稳，但在城镇化的压力下仍然面临局部规模紧缩、质量下降等问题，体现为一定程度上的生态敏感性与脆弱性，包括沈阳西北部土地沙漠化形势愈加严峻、东北部低山丘陵地区水土流失持续加剧、河湖滨带生物多样性降低等问题。为此，沈阳于2019年启动了《沈阳市国土空间生态修复规划》，在新时期背景下对国土空间生态修复进行了初步探索(图1)。

图1 沈阳国土空间生态修复框架体系示意图

充分调研，发现问题，是生态修复的首要步骤。规划前期开展了长达3个月的现状生态资源调查，摸底普查市域山、水、林、田及城市绿地系统等生态本底；同时，依据土地利用三调数据库，对现状生态用地进行归类并分析(表1)。开展生态科学评估，包括生态敏感性评价(图2)、生态功能重要性评价(图3)，系统把脉生态环境问题，界定生态损害的空间范围。研究发现，沈阳的生态环境敏感区域面积约为2335km²，占市域面积的18.16%；生态系统服务功能重要区域面积约为3652km²，占市域面积的28.4%。

表1 现状生态用地分类

图2 沈阳生态敏感性评价示意图图

图3 沈阳生态功能重要性评价示意图

在前期研究的基础上，规划制定与城市发展阶段相适应的城市生态修复工作目标，以便较为准确地反映国土空间生态修复后的效果，提高修复后生态系统的整体性、安全性和稳定性，保障修复工作持续开展(表2)。

表2 沈阳生态修复指标

依据上述评价结论，规划按照沈阳生态资源和城市功能空间布局的特性，划定全域国土空间生态修复功能分区，分别为中心城区、近郊生态区、中部平原区、东部丘陵区及西北部地区(图4)；同时，需恢复各区域的生物生境，建设生态廊道和生态网络，加强绿色基础设施建设。

图4 沈阳生态修复空间分区图

规划将生态系统服务功能重要区域与生态环境敏感区域进行叠加，得到生态修复的备选区域，总面积约为4436.7km²，占市域国土总面积比例达到34.5%(图5)。对以上区域开展大规模、同时段的生态修复工作显然不切实际，为此规划依据科学计算，结合城乡人居环境需求，再次筛选出生态功能极重要、生态环境极敏感的区域，作为现阶段生态修复的重点任务(表3)。

图5 沈阳生态修复备选区域分布图

表3 沈阳生态修复重点任务

规划将近远期目标相结合，衔接重点任务，提出生态修复阶段项目计划(表4)，并落实到具体地理区域及四至坐标定位，形成点、线、面、网相结合的工程布局，推进国土空间“山水林田湖草”全要素的整体保护、系统修复和综合治理。而各生态要素的完整性直接关系到生态修复的效果，故在制定生态修复方案和开展工程量预测时，既要统筹受损山体、水体的系统修复，又要适当向周边区域延伸。

表4 沈阳生态修复近期实施项目库

衔接多项规划是生态修复规划的一项特色。规划在科学评估认定的基础上，充分结合《沈阳市环境总体规划(2018—2035)》《沈阳市生态保护红线划定方案》，与水体达标、林地保护、湿地保护、矿山恢复、土壤污染治理、绿地系统规划及自然保护地规划等各专项规划统筹协调，努力保障成果的科学、完整并可实施。

目前，国土空间生态修复的理论体系及实践方法尚处于起步阶段，各个城市都在摸着石头过河。沈阳结合自身的实际情况，探索了国土空间生态修复规划的路径方法。规划突破以往生态修复作为工程技术手段的局限，探索了新形势下的自然资源生态修复体系，促进生态资源与地理空间的匹配，对筑牢城市生态安全屏障、构建宜居城乡环境具有一定意义。

然而，沈阳的生态保护与修复依然存在一定困难。追根溯源，主要原因在于：一是农业生产与生态保护之间的矛盾冲突较为剧烈。沈阳位于国家粮食主产区，目前耕地总面积约为8742km²，占市域的68%，其中72.6% 是基本农田；生态空间总面积约为2226km²，仅占市域的17.3%。农业生产侵占了大量的河滩地、湿地、低山丘陵和林地，若开展生态修复，退耕还林、还湿、还草必然会面临耕地保护和粮食产量的压力。因此，如何平衡两者之间的关系、化解矛盾，是下一步工作的重中之重。二是工业生产对生态环境造成难以逆转的污染。沈阳作为老工业城市，在历史上形成的污灌渠用水长期以来未经处理直接流向沿线土地，其中很大一部分流经耕地甚至是基本农田，导致土壤修复难度大。未来需持续探明污染土壤分布，并利用生物等技术手段予以修复，生态修复任重而道远。