《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》指出：新时期市级国土空间规划应当“贯彻新时代新要求”，要坚持底线思维，在生态文明思想和总体安全观指导下编制规划。桂林市是世界著名风景游览城市和美丽中国的璀璨明珠，以“山水甲天下”享誉国内外。在普通百姓和游客看来，桂林山好水好，风光优美，生态一流，但实际上，在美丽的背后，却面临着山水安全与城市发展、历史文化传承与创新、生态保护与旅游开发的诸多矛盾，以及资源环境风险隐患的约束与挑战，迫切需要立足本地特点、因地制宜地以底线思维的辩证逻辑来指导新一轮国土空间总体规划的编制工作。

➣ （1）划定“美丽山水”控制线，不负桂林山水之美

桂林之美，首当其冲的即是其得天独厚的自然山水风光之美。作为世界自然遗产，桂林喀斯特地貌是大陆型塔状喀斯特的典范，代表了“中国南方喀斯特”地貌演化史的完美结局，是全球喀斯特地貌“皇冠之上的明珠”。据不完全统计，桂林市中心城区内外周边共有山峰灵丘千余座，大小河流水系数十条，山水地域总面积约50平方公里，占中心城区用地比例近三分之一以上。国土空间规划应将这些生态空间和景观环境的保护作为前提，放在第一位。即除从自然生态底线思维的角度划定“三区三线”外，还应从山水风光的角度划定桂林中心城区的“美丽山水”控制线。从而实现对宝贵山水景观环境的特殊性保护，同时在此基础上构建形成桂林独特的魅力国土空间单元。一是在景观山体周边划定安全保护区和建设控制地带，并做好综合防灾。二是漓江沿岸、湖泊周边等划定水体岸线保护区、地下水控制区和建设控制地带，并做好截流排污。三是在确保安全的前提下，结合山体水体建设开放式公园、景区和绿道漫道系统，联通蓝绿空间、实现美丽山水的功能价值。四是以山水林田湖草生命共同体为基本理念，划定都市林、田、草、湿等景观生态保护区和建设控制地带，开展国土综合整治和景观生态修复工程等，维持城市山水林田湖草湿生态系统完整性和景观环境的原真性，也为建设田园城市、公园城市、森林城市等奠定基础。

➣（2）城建精准化落位，避让桂林山水之患

优美自然环境和山水风光背后，也存在不容忽视的自然灾害隐患。受喀斯特地形地貌和地质水文条件影响，桂林中心城区内石山峭立，地下溶岩洞穴和地下河湖暗藏，不完全统计约有地质灾害点近千余处，数量多分布广，直接威胁城区数百平方公里、万余群众的身命财产安全和日常生产生活。各类地质灾害中，地面塌陷和崩塌是中心城区的主要地质灾害，其中塌陷占灾害总数60%以上，涉及影响城市建设面积约20%，危岩和滑坡崩塌等则占约30%，涉及影响城市建设面积约5%。同时，流经中心城区的地表径流属于山区丘陵雨源性河流，径流量年内分配极为不均，汛期易发洪涝，成为桂林市民生命财产安全的心腹之患，而枯水期又给漓江旅游业和城市生产生活带来较大影响。此外，地下水作为地下岩溶地貌塑造的主要动力，与地表的江河、湖泊相互连通，其异常流动、变化等极易诱发地面塌陷、房屋开裂、危害地基等地质灾害。受上述这些因素影响，桂林中心城区地质条件脆弱，较大范围区域具有塌陷风险，各类居住、办公、工业、旅游、交通、公服等建筑受限。因此，从安全底线的角度，应对不良地质水文等条件下的城镇化建设，必须坚持社会经济发展功能板块要与资源环境容量、承载力、开发适宜性空间等的耦合，并进行更为精准的落位布局。一是对地质水文条件和灾害易发区等进行全面调查分析和安全性评价，将地质安全地带和无灾少害版块作为城市发展建设的主要空间和方向，确保城市的安全和韧性。二是地上地下统筹考虑，将灾害易发多发地带作为特殊用途区、或划入生态红线，减少人为活动和干扰。三是做好防灾救援分区和突发应急预案，综合考虑防灾疏散、缓冲、救援空间和通道等布局。四是积极开展防灾工程建设和工程地质灾害排查，严格执行工程项目抗灾标准，降低灾害风险和减少人身财产损失。五是注意预防其他自然灾害和环境风险，降低污染和生态破坏，建设健康城市、安全韧性城市。

➣ （1）空间三维化管控，延续山水名城格局

优美的自然地理环境和生态景观格局奠定了桂林中心城山水城市美誉的魅力基石。历代桂林官民营城寓意于山水之间，形成了自然山水和人文建筑相互映衬——“千峰环野立，一水抱城流”“城在山光水色间”的城市肌体和景观形态。早在1982年被确定为第一批国家历史文化名城时，根据特点分类，桂林就被确定为风景名胜型历史文化名城，即建筑与山水环境的叠加而显示出鲜明个性特征的城市，充分显示了桂林市山水和人文交相辉映的城市特色。在1985年国务院《关于桂林城市总体规划（建国后第一版城市总体规划）的批复》中指出：“桂林市是我国重点风景游览城市和历史文化名城，城市的发展和各项事业的建设都要与这一城市性质相适应。”作为过去城乡总体规划的继承和延伸，新一轮国土空间规划首先应不辜负桂林山水甲天下之美，守护好传统“城在景中、景在城中、山水城景相交融”的格局与肌理。具体而言，在对名城空间和整体风貌的保护，需要采用更多新的规划理念和方法手段进行整体性、立体式的保护。一是空间格局保护，主要运用城市设计、城市意象、等新的规划理念和理论方法，对历史文化名城的整体格局、空间肌理及其与周边山水关系，重要景观轴线、景观节点、制高点、视线通廊、天际线等进行保护控制。二是特色风貌延续，在对文保单位、历史建筑、古树名木等单体对象，以及历史街区、传统风貌街区等群体对象进行严格保护的基础上，应用风貌规划、建筑设计、景观环境艺术等语言，对城市的色彩、街道立面等进行规范，彰显城市特色。三是三维具象化、实景化、数字化控制，即利用三维影像、三维建模、虚拟现实、VR仿真等新的空间辅助设计手段，为科学设定城市开发区域、开发强度和建筑的高度、尺度、体量、风格等提供实景模拟和决策参考，并将之接入“一张图”国土空间信息监管平台，从而将山水名城的规划保护技术和管理工作拓展到三维立体空间。

➣ （2）指标差异化制定，续写历史文化华章

桂林具有两千多年的悠久历史和灿烂文化。自秦开凿灵渠以来，桂林以其“当楚粤之交的独特地理形势，逐渐发展成为南方古丝绸之路——湘桂走廊和漓江水道上的中心城市，成为岭南与中原之间军事、政治、经济、文化等交流的都市会府，境内秦汉、藩王、抗战和宗教文化等交相辉映，城池堡寨、文物古迹、地域民俗风情、诗词歌赋等独具特色。桂林市现有文保单位共计457处，其中中心城区有107处，包括靖江王府等国家级文保单位7处，李宗仁公馆等自治区级文保单位24处。为了严格保护名城风貌、文物遗存和漓江风景名胜区山水环境，桂林市中心城区尤其是老城区和历史城区部分长期实行严格的建筑高度控制，加上在人均建设用地指标锁定、城市总体规模刚性控制、山水格局限制大规模连片开发、地址水文条件致使地下空间难以开发等原因的综合作用下，造成了桂林老城区城市更新改造的困难、新区开发建设成本代价高昂，形成了城市发展建设困难重重、乃至停滞不前的恶性循环困境。现状桂林老城拥挤情况严重，老旧小区、老旧商业区大量存在的重要原因在于此，而这也是现行规划和用地管理制度体系下桂林为保护国家历史文化名城和漓江世界自然遗产所付出的主要代价。因为在传统旧城更新模式下，往往只有提高地块的容积率才能实现改造项目经济上的盈亏平衡。要解决这一问题，主要思路是建立开发权一致或开发强度（容积率）平衡的原则，根据桂林的特殊情况，科学核定人均建设用地指标标准、规划建设用地指标总量、城市服务人口数量等，实行差异化的建设用地指标测算和配给机制，从而切实为桂林老城疏解和新城建设提供国土空间资源保障和支撑。

2009年，国务院《关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》提出桂林市要充分发挥旅游资源优势，建设桂林国家旅游综合改革试验区，将桂林打造成为国际旅游胜地，对桂林市发展提出了更高要求。2012年，国家发展改革委批复《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要》明确，桂林具备发展成为世界一流旅游目的地、全国生态文明建设示范区、全国旅游创新发展先行区、区域性文化旅游中心和国际交流重要平台的独特优势。国际旅游胜地的愿景，成为当前和未来一段时期桂林市“一张蓝图干到底”的核心目标和行动纲领，并以此为引领需要在国土空间规划中科学谋划各项功能布局和开发建设、保护修复活动。

➣ （1）实际服务人口导向下的美好生活需求供给

人民城市为人民，城市的建设是为了满足人民群众的美好生活需要。因此以人为本建设美好城市也是桂林市建设国际旅游胜地的应有之意和底线要求。但如前所述，桂林中心城区日常人口构成的特殊性就在于：除了本地居民外，还有大量的外来人口，包括旅游的、旅居的、度假的、疗养的、养生的，以及上学的、商务的、务工的、经商的、过境的等等不一而足。这些人口有的是常住的有的是暂住的，有的是过夜的有的是不过夜的，不仅有年轻人也有中老年人，不仅有外地人也有外国人，等等。如此复杂的城市实际服务人口结构，给城市带来活力的同时也带来了压力，必然要求新的国土空间规划予以应对：首先在各类城市公共服务设施和基础设施方面，其供给的规模、结构和布局就不能仅仅按常住人口、户籍人口的情况进行规划安排，而应按实际需要设置上浮量。其次，根据不同人群各不相同各有侧重需求特征，分层次、分类型、分性质地组织城市空间与设施，从而提高设施服务的效能和效率，例如建立服务市民的社区生活圈、服务旅行者的城市旅游服务圈、服务候鸟式旅居人群的共享生活圈等等。

➣ （2）国际旅游胜地目标下的产业嵌入式布局

产业是城市发展的原动力，桂林国际旅游胜地的建设和提质升级都需要各项产业发展的支撑。然而桂林山水城市的特征，决定了桂林国际旅游胜地的建设不能像平原城市或一般城市那样采用常规大规模连片开发或摊大饼的形式进行集中布局模式，也决定了桂林中心城区的产业空间，必须与地形地貌和山水环境有机结合，形成融入山水的产业嵌入式、组团式布局。具体而言，在新一轮国土空间规划中，首先要围绕胜地建设目标，以产业园区和业态组团等为载体，梳理核心产业功能，延伸产业链、价值链和带动链，夯实城市经济产业基础。二是结合资源禀赋和空间分布情况，以及旅游产业发展特点和项目用地特征，对胜地核心产业的空间布局和用地配给进行针对性的安排，并采取弹性规划、空间留白、预留机动指标、动态项目清单、鼓励混合用地、点状供地等多种形式对旅游产业、旅游项目、旅游设施等进行倾斜支持，确保产业和项目落地。三是坚持区域联动、全域统筹、城乡一体、产城融合、线上线下贯通等理念，实现旅游产业与城镇化、工业化和农业现代化等在空间上的联动发展，从而实现旅游胜地建设效益的最大化。

总之，所谓的“底线”即最下限，是不可逾越的界限和事物发生质变的临界点，守之则安稳，越之则危险。由此理解起来，底线思维是要“凡事从坏处准备，努力争取最好的结果”。对此的遵循，国土空间规划的编制也概莫能外，桂林也应在山水名城保护和旅游胜地建设中时刻恪守之。