3月12日，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）（以下简称《决定》），将原必须由国务院授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准，同时设立部分试点省份，授权永久基本农田转为建设用地和批准土地征收审批事项，试点期限1年。
城市空间·研究中心团队第一时间对《决定》进行研读，解读关键问题如下。
一、
八个关键词看《决定》：
01
放权
经济下行压力背景下，下放农地转建设用地的审批权限，大幅缩短相关审批流程，缩短建设项目周期，短期降低疫情的经济影响，长期提高盘活农村用地利用效率。
《决定》下发后，自然资源部首先根据《决定》提出贯彻落实方案，同步将部的用地预审权同步下放省级自然资源主管部门，将先行用地批准权委托给试点省份省级自然资源主管部门，必然使各地土地利用的调整流程更加快捷。
永久农田之外的农用地转用审批权下放省级政府，将“报国务院审批”这一时间成本最高的最后一环砍掉，对地方政府的旧村改造、招商引资建设有提速作用。
02
监管
《决定》中明确试点权限将建立健全评估机制，同时自资部已建立了覆盖全国的国土空间开发保护评估系统（年度评估），对农用地、基本农田和建设用地空间利用的仍有全方位的监管。
03
规模
有声音认为建设用地规模将会突破，我们认为并非如此。建设用地的总规模仍由国家下达的指标决定，但省级以下可以在现行土地利用总体规划之外、国土空间规划审批之前，对布局进行调整。
04
增量
目前城市中存量改造（如旧改）本身难度很大，只有在地方财政有较大富余、执行能力强的个别城市有操作的空间（如深圳），其他城市仍以增量需求为主。此《决定》是对原来一刀切把增量卡死的点刹，对由农村建设用地转移过来的城镇建设增量适当放开。
05
增长极
《决定》体现出的效果可能主要集中两个层面：一是发达地区，从《决定》第二条的试点八个省市看，是四大直辖市和江浙徽粤，此八个省市是当前国家经济发展的四大动力源（京津冀、长三角、珠三角、成渝），这说明上述地区的发展诉求强烈、用地需求较大，从国家政策角度仍要培育这四个区域，增强国家整体的抵抗下行压力的韧性；第二个层面是在各省内，《决定》颁布后，省级政府将掌握更多主动权，将会一定程度上调整土地利用总体规划逐级分解指标的做法，实行土地要素跟着项目走，市县有重大项目直接报由省里配给指标。
综上，经济发达、具有高等级开发区和重大项目优势的强势市、县将获得更大、更高质量的发展空间，可以确定这一过程中省会（首府）及周边都市圈将获得充分的用地支持。
06
集体土地
对加快农村集体土地入市有间接推动作用，有利于农村集体用地流转，盘活存量的农村土地资源。这一过程中将会提高地方政府积极性，特别是作为农村土地流转直接受益的县级政府，会一定程度上缓解县级政府的财政压力（集体经营性建设用地流转，将按照土地增值收益的20%~50%征收调节金，此调节金纳入县级财政，省市不参与分配）。
07
基本农田
当前一些地方的耕地保护和基本农田保护已经难以实现规定目标。我司在手研究工作反映出，广东、江苏等发达地区基本农田落地之后与现状用地有较大冲突，且难以调和；而省内欠发达地区和欠发达省份，耕地和基本农田落实基本没有问题。因此，近中期来看，农田保护（特别是基本农田）的约束性要求会更多在省内平衡，长远来看，跨省平衡也是一种可行的方式。
08
执行
《决定》的效果，关键要看地方政府的执行能力。考虑到此项《决定》对现行法律法规有一定抵触，地方政府是否敢于摸这块石头过河，考验地方政府的责任感与胆识。《决定》要求各试点省份拟定实施方案，报自资部备案。故需密切关注国务院要求试点省份的实施方案具体细则，判断下一步影响。
二、
与《土地管理法》的关系
1、《土地管理法》第16条规定，“耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标”。因此，目前在上级国土空间规划未定的情况下，各省的耕地保有量规模仍暂按现行规划执行，但省内调整布局的方式已经放开，建设用地指标将优先向省会或强经济发展型的城市集中。
2、《土地管理法》第46条已经规定了农用地转建设用地可以“按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关”批准，此政策可以看做是这一条款的具体化。
3、《土地管理法》第86条规定，“在根据本法第十八条的规定编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。”而《决定》中提出“对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”，在一定程度上与《土地管理法》的条文规定有所差异。从这一点看，说明当前经济下行压力大，必须在一定程度给地方创造条件，突破以严格约束为基调的土地利用总体规划，同时也为第二三季度可能出现的经济刺激政策提前谋划。
三、
与国土空间规划相关工作的关系
1、国土空间规划综合水平必须提高。当前国土空间规划工作正在全国开展，此项政策的颁布，意味着国土空间规划方案必须进行更多调整优化。当然，“像保护大熊猫一样耕地保护”的政策导向不会转变，耕地保有量和基本农田保护区等硬性指标也不容突破。但可以预见的是，一方面，土地资源的配置更加灵活，与市场需求的适配性更高，有利于土地使用效率的提升。另一方面，国土空间规划是全域规划，全域资源统一考虑是本次规划的一个特征，此次政策的颁布，将要求国土空间规划的弹性空间进一步提高。
2、部分地区的规划发展空间可适度增大。从试点基本农田转建设用地的省份来看，都是经济发展水平较好的地区，建设用地指标相对短缺，审批权限的下放能够一定程度上释放用地供给，尤其是省级层面的政策倾斜地区（如省会都市圈、计划单列市等）为了能够更好地将规划实施下去，将会适度增加建设用地规模，或者弹性发展区规模，以提高规划的可行性。
3、市县层级仍需争取发展空间。由于各城市总的建设规模仍是从省一级逐级下发，形式从“有建设用地指标+国务院批准”变成“有建设用地指标+省级政府批准”，因此在确定规模的时候，通过引入优质项目争取指标仍然是关键。这也倒逼市县级城市治理能力必须有所提升，否则难以适应市场企业对加快审批、加快项目落地的需求。
4、涉农规划项目显著增加。村庄整治类、旧村改造类、乡村产业类规划等涉农项目量会有显著增加，一些具有良好乡村治理、耕地整治、优秀规划经验储备的地区将会受益，整体国土空间规划行业需做好涉农项目综合规划的技术储备。
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