现阶段，我国各地正在推进各级各类国土空间规划的编制，努力构建安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。台湾作为祖国的宝岛，位于大陆板块的交接地带，常年受到各类自然灾害的威胁和影响，国土安全、人民财产安全、资源可持续利用等问题备受关注，因此尤为重视“国土计划”体系建设,其部分做法和经验为我国大陆开展国土空间规划编制带来了一些启迪和参考。

科学评估自然灾害风险

 “安全”是台湾地区国土空间开发保护的首要关注点。重点在于防范自然灾害，保障水资源、粮食、生态等安全，从而实现保护环境、永续利用资源。为应对“安全”问题，“国土计划”编制时，重点对生态敏感地区开展3项工作：一是地震潜势分析。目前全台湾地区共有33条活动断层，主要分布于西部山麓地带以及花莲台东纵谷区域，地震灾害的可能影响范围成为评估的重点；二是淹水潜势分析。台湾地区容易淹水的低洼地方主要分布在中南部沿海、桃园台地以及兰阳平原等，并且部分沿海地区有严重的地层下陷、地下水盐碱化、海水倒灌等问题，因降雨导致的山体崩塌、泥石流等灾害影响，针对不同地区的水灾及其引发的影响是“国土计划”编制的评估重点之一；三是自然资源调查评估。科学调查各类珍稀动植物资源，评估重要分布区域的生态环境状况，为规划野生动物保护区、自然保护区、重要湿地提供基本依据。

有序盘活存量资源

 “有序”是以推动城乡人口、经济、交通基础设施等合理布局为着力点。从城乡发展格局看，重点考虑人口增长及结构变化、家庭数量及结构变化等因素，优先发展已设立都市计划地区、非都市区但已经开发地区，通过加强都市更新、都市计划整体开发、完善公共服务设施、建设社会住宅、保障性住房等手段，改善弱势群体的居住、就业、教育、医疗等条件。在推动产业发展方面，依据产业发展政策与需求，明确重要产业的空间布局；在交通设施布局和建设方面，强调节能减排的理念，以现有大众运输系统为基础，整合公共运输服务，建构都市区的交通运输网络。以上做法表明，优先利用存量资源是台湾地区“国土计划”构建合理城乡空间格局的重要手段。一是土地资源。需要用地的，应优先考虑已经开发的地区，而不是继续占用农地；全面审视评估城市内部现有的服务设施、建筑物等状况，需要增加用地则主要以城市更新方式来进行。二是交通资源。强调以现有的公共交通设施为基础，打造城市内的便捷交通路网及城市间的联络通道，深度整合不同运输系统，在轨道运输无法到达的地方，强调通过智能、绿色交通出行方式完成最后一公里的衔接。三是产业资源。在现有的能源、交通基础上，充分考虑产业集群、上下游产业链、人力资源分布等因素，选择最适合发展的区位，加强对老旧产业园区的更新改造。

为实现空间开发保护的“有序”性，“国土功能分区”的划定至关重要。台湾地区出于生态保育、合理利用与国土管理的需要，将全域划分为“国土保育地区”“海洋资源地区”“农业发展地区”及“城乡发展地区”等4类功能区。在“国土计划法”中，对相应的功能分区以及底下的子类划分原则及管制规则有着明确的界定。在同一个功能分区中，第一类地区比第二类地区的空间管制要严格，比如：“国土保育地区”中的第一类地区要求“维护自然环境状态，并禁止或限制其他使用”，第二类地区要求“尽量维护自然环境状态，允许有条件使用”，第一、二类地区以外的功能分区则另有单独规定。

关注私产保护与区域均衡发展

 “和谐发展”的关键在于推动和实现社会公平正义。台湾地区“国土计划”制定及立法主要关注两个议题：私有财产权保护和区域发展均衡性。前者针对因生态修复、保育需要而受到开发建设限制的土地和建筑物，给予合理的补偿，同时对于存在安全隐患的地区，除了编制地区生态修复保育计划外，还要制定安置方案及配套计划，在征得居民同意后，选择安全、合适的用地进行规划建设，确保受影响人群的居住、就业、就学、养老及传统文化保存；后者则是一方面在大都市地区结合高铁通车及行政区划的调整，拟定区域计划，加强跨区域整合，促进资源互补提升区域发展特色和整体竞争力。

实行多元的管理和经济手段

出于保护生态系统、应对生态脆弱性的需要，台湾地区“国土计划”的实施采取了3种空间管制手段：一是前文所述的“国土保育地区”划定及严格的限制开发方式，强调维持现有的生态环境不被侵害；二是积极的土地修复保育方式，在“国土计划法”中，授权相关主管机关负责划定“国土复育促进地区”，以加速恢复自然原有形态，这属于国土功能分区外的“特定区计划”，其强制力在法律上优先于前述4种国土功能分区；三是“国土计划法”设立了土地“使用许可”制度。在4种国土功能分区的子类中，都有一张大表列出容许使用项目，每个分类的容许使用项目都不尽相同，若有新的建设项目属一定规模以上或性质特殊，需要改变其使用类别，应申请“使用许可”，在不变更所属“国土功能分区”及其分类的前提下，具体土地使用有一定的弹性空间，有利于缩短土地使用变更审查时程，提高行政效率。

此外，为确保国土资源可持续利用，台湾地区特别设置了“国土永续发展基金”，拨付新台币500亿元（约人民币116亿元）作为启动经费，这是维护国土规划的重要后盾。之后每年的收入除了政府拨付的经费外，还包括一系列相关罚款等。这一专项基金的设立，有助于维持“国土计划”编制和管理的独立运行，抵御各种干扰。

实行信息披露和公开听证制度

信息披露和公开听证制度是“国土计划”制定落实公众参与的重要手段。一方面，公开相关信息，主管“国土计划”的行政机关每两年发布一次“国土白皮书”。市、县政府要在网站上公布本地的“国土计划”报告书、国土功能分区图、使用许可批准案件等。土地利用现状资料包括卫星影像图、地形图、利用现状图，土地利用现状、社会经济统计数据等。另一方面，编制“国土计划”须举办“公听会”，主要包括两个部分：一是在拟定“国土计划”过程中，市、县政府需要举办一定场次规模数量的“公听会”，专门安排意见发表环节，民众提的意见都必须造册到会议记录中，以供参考；二是在“使用许可”审议过程中，要办理公开展览、举行“公听会”，民众可在此提供相关意见，作为审议的依据。

（本文为节选，原文请阅读《中国土地》2020年第4期）