自2014年始，上海市陆续推出一系列政策文件作为指导城市更新工作的政策依据。包括《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》、《上海市城市更新实施办法》（下文简称《实施办法》）和《上海城市更新规划土地实施细则》（下文简称《实施细则》）等（表1）。表 1 上海市城市更新相关政策文件
Tab.1the policy documents of urban renewal in Shanghai
资料来源：根据上海市规划与国土资源管理局提供资料整理与政策文件发布的同时，上海市也开展了在城市更新实践方面的探索。2015年，上海市选择了全市10个区的17个项目作为城市更新的试点；在此基础上，2016年上海市又推出“共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划”四大更新行动计划，形成“12+X”的示范重点项目，希望通过示范项目的带动，推动全市的城市更新工作。
随着政策文件的出台以及示范项目的推进，上海市已初步形成具有上海特色的城市更新工作框架，但是整个更新体系基本仍处于“摸着石头过河”的初期试错阶段。通过对既有政策文件的研究以及大量更新试点项目的跟踪调研，笔者认为当前上海城市更新工作还存在以下几个方面的问题：
1.2.1 政策法规缺乏整合
当前上海市关于城市更新的政策分多条线各自运行，针对城中村、旧住房、存量工业用地等不同对象的政策文件目标不同、实施路径不同、组织机构不同，并且与《实施办法》和《实施细则》之间有重合和交叉的地方，缺乏系统整合。
1.2.2 市场更新动力不足
在总量控制的约束下，上海无法以较大的建设增量来同时满足现有物业权利人和市场投资者两方面的利益需求，也难以通过大量人口和产业的外迁以获取土地进行二次开发，导致市场参与城市更新的意愿不足，需要在政策和机制等方面进行针对性的激励和培育。
1.2.3更新程序繁琐
当前上海城市更新的流程除进行区域评估和编制实施计划外，涉及到容积率、用地性质等指标调整时，仍需按常规的控规调整程序进行调整。在实际的案例访谈中，实施主体普遍认为更新流程时间过长，程序过于繁琐，尤其是涉及控规调整时，对更新实施的推进影响较大。
香港、台湾和深圳三个地区和城市的文化背景、发展阶段与上海较为接近，其相对成熟和和完善的更新经验对上海具有较强的借鉴意义。本文通过对这些地区和城市的更新体系进行总结和分析，为上海构建城市更新体系提供参考。
香港的高密度、高效率是其城市发展的典型特征，香港城市更新在组织构建、更新方式、法制建设等领域都积累了较为成熟的经验。2000年，香港制定了《市区重建条例》作为香港城市更新的基本法律， 2001 年，正式成立专门负责城市更新工作的机构——市区重建局（URA）。市区重建局是有官方背景支持和约束，同时又保持独立运作的机构。香港的城市更新从政府与社会合作的视角出发，沿用自上而下与自下而上相结合的更新模式，分为重建发展、楼宇修复、旧区更新和文化保育四种类型。以重建发展为例，有3种实施路径，即市区重建局自行开展实施的模式；由业主提出需求，委托市区重建局执行实施的模式；由业主提出需求并自主开展更新，市区重建局提供政策与技术支持的促进实施模式（香港市区重建局，2011）。市区重建局在制定《市区重建策略》的同时，还出台了一系列相关配套政策和计划，如《资助出售房屋计划》、《中介服务（先导计划）》、《强制验楼资助计划》、《楼宇维修综合支援计划》、《楼宇修复贷款计划》、《楼宇修复资助计划》等，为更新的顺利实施提供制度保障（林苑，2016）。
图1 香港城市更新体系示意
台湾是土地私有制，政府在城市更新过程中不获取直接的经济利益，多数决制度允许民间主导的实施项目在所有权人达到一定比例同意之后就可以启动，同时又对更新后的容积率设定严格的上限，几乎不可能突破，给地主和开发商一个谈判的利益平衡点（丁致成，2013）。台湾城市更新的方式分为政府实施和民间实施两种类型。其中，政府实施又可分为政府主管机关自行实施、主管机关委托实施及主管机关同意其他机构以股份有限公司形式实施；民间实施可分为地主自组更新团体实施和地主委托城市更新事业结构（建设公司）实施（林苑，2016）。1998年台湾正式立法颁布《都市更新条例》，并在之后不断完善修正，使之成为城市更新单元规划的法律依据。为配合都市更新的顺利进行，台湾政府在1999-2000年间相继通过了10项相关子法，如《都市更新建筑容积率奖励办法》、《都市更新容积率转移实施办法》、《都市更新权利变换实施办法》、《都市更新条例施行细则》等；除此之外，为鼓励民间投资，还推出了《奖励私人或团体投资兴办都市更新事业》、《都市更新团体设立管理及解散办法》、《都市更新事业范围内国有土地处理原则》；还有特殊时期推行的临时方案《921重建特别条例》等（严若谷，闫小培，周素红，2012）。
图2 台湾城市更新体系示意图
深圳自2004年便开始了在城市更新方面的探索，在国内处于领先地位，特别是在机构设置、实施路径以及制度保障等方面进行了较多创新，效果显著。深圳市设置了市、区两级政府更新机构，市级层面在规划和国土资源委员会下设城市更新局，负责拟定相关土地规划政策、统筹更新规划和计划管理、制定技术规范、组织制定单元规划，并负责更新过程中土地使用权出让、收回和收购工作；区级层面在区政府下设区城市更新局，负责组织辖区内城市更新用地整理，组织综合整治类项目和市政府确定由其实施的拆除重建类项目的实施，对其他类项目实施进行协调。深圳的城市更新分为三种类型：综合整治、功能改变和拆除重建。综合整治类项目主要由政府主导实施，涉及公共部分的资金投入主要由市、区两级财政根据事权划分情况分担；功能改变类项目主要由土地使用权人自主申请并主导实施，费用也由土地使用权人承担；拆除重建类项目分为政府实施和土地使用权人实施两种，路径分别与综合整治和功能改变类似。深圳市城市更新具有相对完善的政策和法规体系。除法规层面的《深圳城市城市更新办法》和《城市更新办法实施细则》之外，还有大量配套的技术标准和操作规范等文件（表2），如《城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》、《拆除重建类项目城市更新项目操作基本程序（试行）》、《城市更新单元规划审批操作规则》等。
表2 深圳市城市更新相关政策文件一览表
Tab.2 thepolicy documents of urban renewal in Shenzhen
资料来源：根据深圳市相关政策文件整理
图3深圳市城市更新体系示意
分析比较香港、台湾、深圳和上海的城市更新体系（表3），对上海城市更新体系的完善主要有三个方面的启示：一是明确的更新目标。需注意与城市总体发展目标的协调，同时关注经济、文化、生态、社会等多个维度的需求。二是清晰的实施路径。针对不同的更新对象有不同的实施模式，且每种模式都有清晰的实施路径。三是完善的制度保障，通过完善和富有吸引力的政策激励相关权利人参与城市更新，保障更新实施顺利进行。
表3 上海与其他城市更新体系的对比
为了系统全面地指导上海的城市更新工作，借鉴其他城市的经验，笔者认为上海城市更新体系应当包括总体目标、实施路径、制度保障三个层次，具体可以分为目标、实施、政策、机制和规划五个方面（图4）。
第一层次的更新目标是引导上海市城市更新总体方向的指引性内容，应当与上海2040总规提出的“卓越的全球城市”目标相结合，进一步可细化分解为空间、经济、文化和生态、社会等四个维度的目标。第二层次的实施路径是指根据不同的更新对象，区分不同的实施模式，以及由此产生的不同的更新路径。可以将整个城市分为划定更新区和未划定更新区，划定更新区又可以分为公共中心区、老旧住区、工业区、历史风貌区以及轨交站点周边地区等，实施主体可以分为政府主导实施和现有物业权利人主导实施两大类。第三层次的制度保障是指用于保障城市更新实施的政策体系、机制体系和规划体系。其中，政策体系可分为政策文件体系和政策条款体系两个层次；机制体系包括管控机制和利益分配机制；规划体系包括战略性规划和实施性规划。
《上海市城市更新实施办法》提出上海城市更新的目的为“进一步集约节约利用存量土地，实现提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境、增强城市魅力”，基本上描述的是城市更新项目实施之后的空间发展目标。而对于构建上城市更新整个工作体系来说，既要对接上海“建设卓越的全球城市”的整体目标，又要进一步建构涵盖空间、经济、文化、生态和社会等各个方面的综合目标体系（图5）。引导全球城市核心功能在城市重点功能区内通过城市更新布局承载，引领城市主要公共功能向重点地区和节点集聚，优化城市功能结构；加快高端产业集聚和传统产业的转型升级，优化产业布局结构；完善城市主次支路网络，特别是打通交通“毛细血管”和慢性系统，优化道路交通系统。增加财政在城市更新方面的支出，提供更多政策空间，在财政、金融、土地、规划等方面给予优惠政策，激励市场参与更新的热情；给予社区居民补贴、扶持或对其公共服务设施进行改善，鼓励社区居民参与城市更新。保护具有历史文化价值的城市遗产，鼓励历史资源活化再利用，传承场地记忆，塑造特色风貌；修复并完善绿地系统，通过拆旧建绿、见缝插绿等措施，拓展绿色空间，完善生态系统。建立不同利益主体共同参与决策的平台，建立协调不同参与主体利益的长效机制，特别要关注地区内弱势群体，平衡各参与主体的利益；完善公共要素清单，通过分区引导，发挥不同公共要素的最大价值；按照构建15分钟生活圈的居民基本生活需求，增强公共服务水平，平衡开发者的利益与社会公共利益。
图5 上海市城市更新目标体系示意
根据《实施办法》和《实施细则》，更新流程分为区域评估和实施计划两个环节（图6），其中区域评估包括基础准备、编制区域评估报告、审批三步；实施计划包括编制更新项目意向性方案、编制更新单元建设方案、形成实施计划、报批实施计划四步。从实际反馈看，流程过长，一般至少需要一两年时间，涉及控规调整时时间周期将变得更长且难以准确预期，对于时间就是成本的研发型企业来说影响较大，过于繁冗的更新流程不利于自下而上的自发更新。建议为不同的更新区域及更新主体制定不同的审批流程和审批标准，例如对城市微更新项目以及完全符合“双增双减”要求的更新项目应当简化流程，可以考虑省略区域评估的环节；另外由现有物业权利人主导实施的工业地块更新项目，可以由更新项目主体直接编制实施计划，省略区域评估的流程。当前上海城市更新的实施路径，区域评估主要是由区县政府作为责任主体负责编制和审批，这种自上而下的编制流程可能与现有物业权利人的更新意愿产生冲突，如权利人并不急于更新的地块被优先安排编制区域评估，而急于更新的地块区域评估编制计划被安排在后面。实施计划阶段，由政府和更新项目主体共同参与，需要在更新范围内所有物业权利人都达成共识的情况下，项目才能推进，其中有一个物业权利人更新意愿不强烈就可能产生项目无法推进的情况。建议根据不同类型的项目区分责任主体，当更新项目是自下而上由现有物业权利人主导时，由现有物业权利人编制实施计划，政府负责审批；当更新项目是自上而下由政府推动时，分政府实施和现有物业权利人实施两种情况，由政府实施的项目，由政府负责编制实施计划，上级政府负责审批；由现有物业权利人实施的项目，政府负责区域或更新单元层面的统筹和协调，可通过编制导则的方式，控制和引导具体的更新项目。
图6 上海当前市城市更新实施路径示意
如前文所述，上海已经颁布的有关城市更新的政策文件有8个，包括《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》、《上海旧住房拆除重建项目实施办法（试行）》、《上海市城市更新实施办法》和《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》等（见表1）。更新政策文件数量偏少，可以应用的更新政策主要集中在土地和规划两个方面（表4），其他财税、建管等方面的政策大都仅仅被提及，实际中难以操作。
结合上海实际情况，同时参考其他城市经验，对上海市城市更新政策体系的优化建议主要包括两个方面：一是宏观政策文件层面增加城市更新相关的配套政策文件。可参照深圳市的经验，增加技术标准和操作规程等政策文件，形成从法规层面到操作层面相对完善的政策文件体系；二是在微观政策条款方面增加并细化有关土地、规划、财税以及其他等相关政策条款，如增加城市更新容积率奖励办法、容积率转移办法，以及财税方面的如细化税费减免措施及其他财政扶持政策等。
城市更新是一项庞大且繁杂的工程，主要涉及政府部门、现有物业权利人和社会公众三个利益相关主体。其中，政府主要负责监督和管理，现有物业权利人主要负责更新实施，社会公众主要负责监督和咨询（图7）。实际操作过程中，由于各相关主体利益诉求的不同，往往产生大量矛盾和冲突。首先是政府内部缺乏专门负责城市更新事物的常设机构，不同部门之间的沟通与协作，以及与实施主体之间的监管与协调，都缺乏统一的平台。建议参考广州和深圳的经验，考虑在区县层面先成立临时性的组织，如城市更新办或城市更新委员会，等时机成熟再转成常设的城市更新局，专门负责城市更新相关事务。其次是实施主体与政府之间的沟通与审批等，缺乏统一的流程和标准，基本上都采用一事一议的方式进行审批和管理，效率较低。建议参考深圳和台湾，制定明确的审批流程和标准。最后是项目实施主体与社会公众之间，在实际的城市更新案例中，公众参与深度主要还处于告知和咨询阶段，深度不足，且缺乏事后监督。在参与深度方面，建议设立事前征询制度或社区规划师制度，在城市更新的项目计划阶段就将公众的意见纳入其中并作为决策的一部分；在事后监督方面，建议参考东京的做法，在基地四周用铭牌将更新项目承诺提供的公共空间和公共设施信息进行披露，同时提供投诉渠道，鼓励市民对违反承诺的行为进行投诉。
图7 上海当前城市更新各相关主体构成示意
根据《实施办法》和《实施细则》规定的城市更新规划编制要求，包括区域评估和实施计划两个层次（图8）。这两个层次的规划都属于项目层面的实施性规划，缺乏市区层面的战略性规划进行总体指导和协调。在实际工作中，上位规划的缺失一方面使得各个城市更新项目彼此缺乏联系，处于“头疼医头，脚疼医脚”的状态；另一方面导致无论项目大小和难易，都不得不先做区域评估，相应程序的繁琐也减缓了项目的进展。参考深圳台湾等城市的经验，通常都有总体性的更新规划作为统筹整个城市更新工作的依据（关烨，葛岩，2015），这些总体层面的更新规划在实践中也起到了较好的效果。因此，建议上海增加宏观层次的战略性规划，形成分级的城市更新规划体系。具体办法是在城市总体规划层面增加城市更新专项规划，在区县总体规划层面编制区县层面的更新专项规划，再下一层级才是项目层面的区域评估及实施计划。整体上形成从全市更新专项规划、区县更新专项规划、区域评估到实施计划的完整的城市更新规划编制体系（图9）。
图8 上海当前城市更新规划编制体系示意
图9 建议的上海城市更新规划编制体系示意
与广州和深圳等城市相比较，上海的城市更新相对“温和”，更新的范围也相对“狭窄”，带有典型的“上海特色”（匡晓明，2017）。这与上海市很早就确定的“总量控制”的发展理念息息相关，它决定了上海只能采用更温和、有机、小规模渐进的方式进行更新。这种更新方式，对于更新目标的合理性、实施路径的组织性、更新政策的细致性，更新机制的便捷性和更新规划的完整性要求更高。本文针对当前上海城市更新体系存在的问题，通过实际案例的访谈反馈和其他城市相关经验借鉴，提出关于完善上海城市更新体系的几个方面的建议，希望能够从系统的层面为上海城市更新体系的完善提供可资借鉴的思路。 
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