本文为《城乡规划》2020年期刊以飨读者的第 10 篇论文

黄银波  同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生

粤港澳大湾区是因尺度重组而形成的跨境区域，也是近年来的热点，中央经济工作会议、中共十九大报告视其为重要的区域协调发展战略。

粤港澳大湾区以促进资源要素高效便捷流动为目标，探索如何在“一国两制”地区深化改革和扩大开放，形成合理的、特色的优势制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

鉴于此，本文试图探讨3 个问题：

• 粤、港、澳为何会形成跨境重组空间尺度？

• 三地之间如何调整治理方式，实现合作共赢？

• 治理转型与空间演进背后的作用机理是什么，对推进国家治理体系和治理能力现代化有何启示？

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相关研究综述：从尺度重组到区域协调

1.1  尺度重组

20 世纪80 年代以来，随着经济全球化的深入，生产要素加速流动，生产方式由原来的“福特制”转向了“后福特制”的弹性积累模式。在这个过程中出现了尺度和制度的转向，许多国家和地区通过尺度重组搭建新的空间平台，适应新的生产方式，促进资本积累。

尺度重组包括两个范畴，即国家和城市的尺度重组。

一方面，国家通过权力上移，形成欧盟EU、北美自由贸易区NAFTA 等超国家组织；权力下移，形成次国家组织。

另一方面，城市通过跨国公司的资本流动，在世界范围内形成世界城市体系；地理临近的城市之间则形成超级都会区、多中心城市区域等新型的空间系统。

1.2  跨境区域

在国家和城市的尺度重组过程中，出现了一种特殊的空间现象—跨境区域，即由邻近的两个或以上的国家、地区或次国家区域组成的空间单元。

在不同的讨论语境下，需要从不同的政治和经济视角对其进行诠释。

1.2.1 全球视野下的解读

在全球化过程中，不同的跨国资本、国家和地方社会产生复杂的博弈。

20 世纪90 年代，在欧盟及北美地区涌现的跨境区域是以超国家或者国家为单位。

1997 年亚洲金融风暴以后，东亚地区的区域化增强，且融合范式发生转型，出现次国家区域的跨境融合，跨境区域的客体和活动更为多元、复杂。

1.2.2 在中国语境下的解读

随着改革开放和加入WTO，中国融入全球资本体系，自身也发生着尺度重组并出现跨境区域。

中国传统的城市发展发生在相对封闭的行政区内部。由于生产要素流动的加剧，区域有了发展和转型的诉求，出现同城化现象。

在跨境产业合作、转移的推动下，出现跨境协作，重构出港深地区乃至粤港澳大湾区等跨境区域，以及南崇经济带等跨境经济走廊。

1.3  区域协调

制度的转向、空间尺度的重组，为区域发展带来新的问题：由封闭走向开放的城市，如何协调产业、交通、生态多个层面的种种矛盾？尤其对于体制不同的跨境区域，这类矛盾更为尖锐。

在这一背景下，区域协调（尤其是政府干预的城镇空间协调），成为促进尺度重组区域从冲突竞争走向有序竞争、合作共赢的重要手段。

与西方“新区域主义”通过部门横向合作从而综合行政与市场作用不同，中国更多采用国家集中颁布区域规划的方式来促进区域间的协调发展。

在中国的尺度重组中，“空间冲突与协调”和“政府治理与规划”，是区域协调的一组核心关系，对跨境区域的发展起到重要的作用，也是本研究的重点所在。

02

研究框架：“空间—治理”分析模型

2.1  推论：跨境区域协调的两重特征

通过梳理相关研究可知，跨境区域的协调具备“空间”与“治理”两重特征。

2.1.1 空间特征：重构区域空间组织，释放要素流动

“空间”是指由于尺度重组，跨境区域内产生空间变化和冲突。这一特征可以分为区域空间组织模式和城市空间联系及要素的改变。

（1）区域空间：尺度重组中的跨境区域会重塑区域的城市群关系和等级，打破原有的行政区经济格局，促使原本相对封闭的区域从单一中心地结构，逐渐走向多核以及网络化发展。

（2）城市空间：跨境区域的联系通常始于经济和贸易流动，最终建立文化归属认同。这促使城市间建立产业、交通、生态等多方联系，释放信息、技术、资金、人才等要素。

2.1.2 治理特征：多层级治理，推动空间的协调发展

“治理”是当区域发展情况发生变化时，政府所采取的协调手段。

通过调整府际关系、组织多方协商、发布区域规划等方式，政府实现多层级治理，保证区域的协调发展。

治理研究包括两方面：一是府际关系，包括上下级政府的垂直府际关系以及地方政府间的水平府际关系；

二是治理的具体手段。区域规划是政府采用的重要媒介和手段，综合了经济、行政和法律等多项内容。

2.2  研究框架

基于上述推论，从“空间”和“治理”两个方面建立研究框架。

首先通过历史研究，梳理跨境区域发展历程，研究各时期的区域空间组织以及城市的产业空间、交通空间、生态空间的演变过程；

其次从府际关系、区域规划两方面分析治理方式的变化；

最后建立跨境区域的“空间—治理”分析框架（图1）。

图1 本文研究框架

2.3  时空范围

空间范围：香港特别行政区、澳门特别行政区、珠三角九市，总面积为5.6 万平方千米（图2）。

图2 本文研究的空间范围

时间范围：从1978 年改革开放至今。大致分为三个历史阶段：1978至1996 年是自下而上、非正式的自发沟通期（ 自发期），1997 至2002年是港澳回归的过渡发展期（过渡期），2003 年签署《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称CEPA），标志着进入正式的区域协同发展时期（正式期）。

03

空间研究：粤港澳大湾区的空间演化特征

港澳与珠三角之间的边境包括陆地和海洋两种界线，依据边境需要，在口岸进行边检。

港深边境至今仍有一部分是“禁区”，已由2 800 公顷缩减至400 公顷。

改革开放至今，边境空间已被间接跨越，以跨境产业、跨境交通等不同的形式。

这引发了区域关系的重组，加强了城市的空间联系。部分边境空间甚至将被直接跨越，由“禁区”成为“合作区”。

3.1  区域空间：重构组织，调整空间关系

在自发期，港澳与珠三角联系相对较弱，珠三角内部则以广州为中心，形成中心地结构。

随着过渡期港深关系的曲折波动，中心地结构出现松动，港深形成新的经济核心。城市间的经济和交通联系加强，推动着区域向网络化发展。

到了正式期，港澳融入珠三角，粤港澳大湾区初步呈现出网络化的区域空间结构（图3）。

图3 粤港澳大湾区跨境区域的区域空间组织关系

3.2  城市空间：多方联系，释放要素流动

3.2.1 产业空间

（1）自发期：“前店后厂”是跨境产业空间的主要特征。该模式是内外环境变化的结果。

随着东盟国家的生产成本降低、西方出现贸易保护主义倾向，香港与澳门制造业的发展受到制约。与此同时，中国实行改革开放，“封闭”的珠三角向外资打开门户，香港资本大量流入，利用珠三角的廉价劳动力和土地降低生产的成本。

承接港资的主要是珠三角东部的东莞、惠州和深圳，占比接近50%（图4），且多数集中在广深高速公路沿线。港资加快珠三角各市的空间扩张、带动专业镇迅猛发展，为跨境联系奠定基础。

图4 珠三角各市实际利用港资的情况

（2）过渡期：产业转移的门类和价值链开始升级。亚洲金融危机带来的经济压力，迫使香港部分服务业转移营运基地。

制造业转移由20 世纪80 年代的玩具、服装等产业，提升到电子零配件及附加值较高的电子电器、智慧玩具。但依旧是以代工生产和装配为主，缺乏自身的品牌。

（3）正式期：产业的合作范围扩展到第三产业，包括物流、金融和其他专业服务。

在全球化进程中，港澳并非唯一的“门户”和贸易中介，珠三角地区逐渐拥有更多元的资金来源（如日本和欧盟），在实际吸收的外资当中，港资占比由80%~90% 下降到60%~70%（ 图5）， 港资加速涌入内地其他省份。

图5 珠三角各市利用港资、外资占比情况

2008 年全球金融危机后，珠三角推进制造业外迁和产业转型， 至今，已不再是被动发展港澳转移产业的“后厂”。粤港澳区域的生产关系、空间格局向着扁平化发展，各市产业空间既有跨境合作的区域，也具有相当的自主性，由相对从属走向平等合作。

3.2.2 交通空间

（1）自发期：跨境交通的空间联系较少，但产业需求推动港商投资珠三角基础设施建设。

譬如香港的合和实业子公司以民间兴建营运后，转移模式兴建广深高速公路；霍英东投资修建虎门大桥，以消除资本流通的空间障碍，吸引更多投资。该时期的跨境交通投资集中在珠三角东岸（图6 左图）。

图6 粤港澳大湾区跨境交通空间演变

（从左到右：自发期、过渡期、正式期）

（2）过渡期：政府将跨境交通纳入规划。

香港提出对接落马洲和罗湖的区域快线方案，直通九龙南环线、港岛线沿线。珠三角兴建广澳高速等道路，区域交通进一步完善（图6中图）。

（3）正式期：交通跨界联系真正兴起，东、西岸联系加强，交通方式多元化。

2007 年港深西部通道完工，对接香港9 号公路；2017 年， 港珠澳大桥跨境公路开通；加上2005 至2013 年间建成的广澳北段和广珠西线二、三期，东、西岸联系更为密切（图6 右图）。此外，还包括城际铁路、港口运输等不同的交通方式。

3.2.3 生态空间

生态空间的跨境合作出现时间较晚，直到正式期才有较为明确的指引。

2008 年颁发的《珠江三角洲改革发展规划纲要》，鼓励“建立污染联防联治机制，开展治理环境污染，共建跨境生态保护区，保护水库集水区”，以此推动建立粤港澳跨境的优质生活圈。

2012 年发布的《环珠江口宜居湾区》，在珠三角绿道网总体布局的基础上，进一步提出建设环珠江口湾区的“绿网”和“蓝网”，将保护跨境生态空间与鼓励跨境休闲生活相结合（图7）。

图7 粤港澳大湾区跨境生态空间合作规划

（从左到右：生态系统、绿网行动、蓝网行动）

3.3  跨境节点

全面合作后，港澳与珠三角已开展多处重点跨境合作空间节点的研究，可分为两类：地理上紧邻港澳边界的邻接型和非地理紧邻但存在合作的“飞地”型。跨境节点的建设，是产业、交通、生态空间紧密联系后形成的新一轮空间合作，标志着三地合作进入新阶段。

3.3.1 邻接型

邻接型有三处：珠澳跨境合作区（图8、图9）、深港落马洲河套地区（图10、图11）和珠海横琴新区。

图8 珠澳跨境合作区空间示意图

图9 珠澳跨境合作区现状卫星图

图10 深港落马洲河套地区空间示意图

图11 深港落马洲河套地区现状卫星图

珠澳跨境合作区是全国第一个跨境工业园，发展的是高端物流、展示展销、中转贸易等功能，目的是支持澳门经济多元发展，也是珠江西岸重要的现代物流商务园区。

除经济合作外，该合作区体现跨境合作的生态治理。珠澳两地在此地开展鸭涌河的生态治理，包括控制污染排放和改善滨水地区绿化建设。

深港落马洲河套地区的规划，标志着深圳河临香港一侧的“禁区”有转型为“合作区”的趋势。（长久以来，香港政府为了防范偷渡，一直将此地划为禁区。）

该节点以高等教育合作为主，是港、深两地经济创新、升级、合作、交流的重要场所。同时，也是推进口岸功能复合化以及推动两地紧密联系的城市景观体系建设所在。

3.3.2 “飞地”型

飞地型有四处：广州南沙新区、深圳前海新区、深莞港湾新城、珠中滨海新城，全部集中在珠江口附近。

其中，南沙新区作为国家新区，承担着“一区跨三城”的职能（ 图12、图13）。

图12 广州南沙新区空间示意

图13 广州南沙新区现状卫星图

飞地的建设一度引发香港人士的担忧，担心产业的进一步转移会引发香港的本地产业“空心化”。

因此，除了经济、民生、交通、社会创新等功能，南沙新区最重要的是探索三地合作的新模式—如何建立合作主体多元、合作渠道畅顺的新机制，以达到双赢。

04

治理研究：多层级治理及区域规划

4.1 府际关系的调整

目前，港、澳是特别行政区，珠三角地区的行政架构中包含副省级城市、地级市、县级市、县、市辖区等多个层级，是具有多重行政架构的跨境区域（图14）。

图14 粤港澳地区行政架构

在不同阶段，该地经历了撤县设市、撤县设区等多次调整，大体而言包含着两组关系：港澳与珠三角的关系、珠三角内部的行政调整。

改革开放后，港、澳、珠三角地区从“三地分治”转变为市场主导的经济合作关系，带动产业、交通空间的跨境演化。

然而，由于特殊的历史和政治因素，跨境合作较少关注经济以外的领域，如社会治安、环境保护等。这一时期，在珠三角内部，为促进资本积累，政府推行一系列分权举措，下放经济发展权力，包括在20 世纪80 年代后期撤“地区”设“地级市”、90年代初期撤县设市，府际关系呈现出破碎化与独立化的特征。

港澳回归后，港澳政府“跨境保护主义”的态度在一定程度上阻碍了区域合作，直至2001 年转变态度后，才初步扩大合作领域，包括改善跨境交通、呼吁建立自由贸易。

同时，受到行政区经济制约的珠三角地区，通过撤县(县级市)设区整合府际关系，形成了大城市统筹周边发展的格局。

2003 年签订CEPA 后，粤、港、澳地方政府迈入全面合作时期。尽管行政上还是分为“一省二区”，但是近年来“环珠江口湾区”“粤港澳大湾区”等区域概念日益受到重视，协作发展成为了主流。

内外两组关系的多次调整，共同推进港、澳与珠三角地区跨越边境建立起网络化的府际协作关系。

4.2  区域规划的变迁

随着府际关系的调整，珠三角地区区域规划的空间范围、规划内容也在发生变化（图15）。

图15 粤港澳大湾区跨境合作层次与区域规划演进

在自发期，邓小平同志南巡，强化了港资、侨资对珠三角经济发展的影响，广东省在1994 年颁布了《珠三角经济区城镇群规划》，空间范围包括了珠三角九市（不包含肇庆外围数县）。

过渡期并无区域规划。正式期则是随着三地合作层次的扩大，完善了区域规划的内容。

2004 年颁布了较为综合的《珠三角城镇群协调发展规划》；2008 年发布的《珠三角改革发展规划纲要》首次加入了与港、澳协调的内容；2012年的《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划研究》规划范围正式增加港、澳地区，且是由三地政府合作编制、公开征询民众意见的建设计划。

随着三地合作层次的逐渐深入，2017 年，粤港澳大湾区框架协议建立，2019 年2 月，中共中央国务院颁布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，这标志着港、澳、珠三角地区合作将真正跨越边境，正式成为多层次合作的区域。

05

结论与探讨

5.1  基于“空间—治理”模型的跨境区域演进关系

以往的跨境区域研究采用相对单一的空间或者治理的视角，本研究通过“空间—治理”的双重视角，梳理跨境区域的演化特征（表1）。

表1 基于“空间—治理”模型的跨境区域演化特征

研究表明，空间演化与治理机制相互关联，“空间—治理”分析模式是有效的，至此，可回答开篇的前两个问题：粤、港、澳为何会跨越边境，重组空间尺度？三地之间是如何调整治理方式，以实现合作共赢？在自发期，港澳受到空间限制，需要新的生产空间，而改革开放时期的珠三角正好可以提供较为廉价的土地资源、劳动力，因此，港、澳资本跨境进入珠三角，引发区域和城市空间的重组。

三地府际关系是以经济合作为主导，珠三角为适应外资入驻而采取了一系列行政举措，导致府际关系的破碎化。在区域规划调控方面，尚无正式的跨境规划，仅有珠三角内部以经济为主的城市群规划。

在过渡期，伴随港、澳回归，三地由于“跨境保护主义”的意识束缚，合作关系出现波动。在市场资本的主导下，产业空间和交通空间的跨境联系仍在加强。经济相对发达的珠三角地区开始整合府际关系，提升广州等城市的主体地位，为下一时期的网络化合作打好基础。在该时期，珠三角内部未颁布规划，但在区域规划的前期分析中，跨境合作的意识已经萌芽。

在正式期，CEPA 的签署标志着三地的合作关系正式形成。在政府推动下，跨境空间突破了市场经济导向，开展生态治理、建设综合跨境节点。

三地府际关系进入多层级治理阶段，通过联席会议等一系列举措，不断深化合作层次。区域规划方面，内容更为综合全面，空间范围和参与主体更为多元。跨境区域尝试突破边境和体制的束缚，真正构建经济、交通、生态、社会等多层次平等合作的新平台。

5.2  “空间—治理”模型的作用机理

虽然“空间—治理”模型能有效地梳理和揭示跨境区域的演进过程，却未回答第三个问题：治理转型与空间演进背后的作用机理是什么，对推进国家治理体系和治理能力现代化有何启示？因此，还需要透视“空间—治理”模型背后的要素整合过程（图16）。

图16 “空间—治理”模型的作用机理

在不同的发展阶段，国家层面的强制性或“反向诱致”制度变迁推动地方治理方式转型，譬如改革开放和港、澳回归后，在粤、港、澳地区出现了珠三角区划调整、出台空间规划等新的治理方式。地方主体则通过诱致性制度变迁来改变现有制度或安排新制度，寻求与要素适配的治理方式。

治理方式的变化，会改变各主体对要素市场的配置方式。空间紧缺的香港、澳门顺势将资本注入珠三角，改变了原来的土地与劳动力要素配置方式，输出新的产品，使得珠三角完成资本的积累与再生产。要素市场与产品市场需要新的空间平台，珠三角地区的城镇空间也出现不同的生产场所、交通通道。

空间演化会推动要素的再配置，如果“空间”与“治理”之间存在“错配”的冲突，则会降低要素生产效率，进而倒逼治理转型，也会“诱致”更高层次的制度变迁。

进入21 世纪后，珠三角地区的空间与生产能力优化，自主研发、生产能力加强，以往“前店后厂”背景下的治理方式与要素配置格局逐渐被打破。因此，珠三角地区不断出台更全面的空间规划，扩大合作的层次。

同时，港、澳与珠三角地区的发展对国家层面提出新的诉求，借助“粤港澳大湾区发展规划”争取更多的创新制度设计与深化改革措施，实际是地方主体反向促使宏观制度的调整，以实现空间与治理的适配。

总而言之，跨境地区“空间—治理”模型的作用机理，是多主体之间要素市场、产品市场的整合过程，是在“错配”的冲突中推进治理转型与制度变迁，其目标在于空间与治理的“适配”，保障要素的有效流通，不断提升国家与地方的治理能力。

5.3  未来愿景

一方面，根据“空间—治理”模型的分析，港、澳与珠三角已经进入相对成熟的跨境区域演化阶段。依据布吕内·雅利（Brunet-Jailly）的假设，跨境区域最终应建立文化上的认同和归属。

虽然现在内地和港、澳市民对经贸合作已有相对一致的认同，但在文化认同和归属上，仍有一定的距离。随着粤港澳大湾区战略的深入推进，三地政府应在社会文化交流、公共服务共享方面投入更大的力度，推动跨境区域延伸到更深的层次；

另一方面，从“空间—治理”的作用机理来看，新时代的港、澳与珠三角地区仍需继续寻找合理的治理方式和制度设计，实现空间与治理的适配，促进资源要素的高效、便捷流动，完成国家治理体系和治理能力的现代化。URP