市场调节下的大城市合理发展有利于提高经济效益和资源合理利用，尤其是节约土地资源。但不同规模城市及小城镇之间存在某些共生和互补关系，处在大 城市辐射区内的中小城市和小城镇有更好的发展条件，有利于形成合理的城市群。

在中国的城市化进程中，是优先发展中小城市和小城镇, 还是更加注重大城市的发展， 一直是个有争议的问题。在这个问题上需要深入研究，审慎决策。处在目前的快速城市化过程中，如果在这个问题上的政策导向发生偏差，将会导致大规模的资源无效配置，给未来的发展造成障碍。

这是城市经济学中的一个核心理论问题。在城市经济学文献中, 已经有过不少理论论证, 说明存在最优城市规模。不同规模的城市具有不同程度的聚集效应( 或称正外部效应、 规模收益) 和外部成本( 或称负外部效应) 。但前者边际收益递减, 后者则边际成本递增。两者正负相抵后, 处在一个广大区间的绝大部分城市都具有正的净规模收益( 或称净聚集效应) 。其中规模在 100 万至 400 万人的大城市, 净规模收益最高, 达到城市 GDP的17% ) 19%。超过这个规模区间,净规模收益逐渐递减,而规模小于10万人的城市,则无法 发现净规模收益。中国的大城市不是太多, 而是太少; 中国应该改变限制大城市而重点 鼓励小城镇发展的政策, 优化城市规模, 这将改善资源配置状况, 提高资源利用效率和经济效益, 加速经济增长。

城市的净聚集效应首先随着城市规模上升而急剧上升, 在达到峰值之后缓慢下降, 因此与城市规模之间的关系呈倒 U 型变化。随着城市的产业结构变化, 城市的最优规模( 净聚集效应最大) 也有不同; 当制造业与服务业增加值之比为1时, 城市的最佳就业人数规模在127万人, 相当于最优人口规模 250万人左右。

关于城市聚集效应的结论是就单个城市而言, 并没有涉及城 市的空间分布对城市聚集效应的影响。有证据证明, 城市的空间分布实际上是具有结构性的。例如Dobkins& Ioannides (2001)考察了美国1900-1990年期间城市的变化,发现在此期间出现的新城 市, 如果邻近其他城市的话, 则发展较快, 而且相邻城市的增长率是紧密相互依存的，确实存在城市间的空间相互作用。其他研究可参见 O. Sullivan 关于中心区理论和 中心城市理论的论述( 2000) , 亨德森关于城市数量和规模分布的研究( 2001) , Au & Henderson 关于 城市之间存在溢出效应的论述( 2006) 。

单个城市( 或镇) 处在邻近城市组成的空间结构中, 其规模收益会发生很大的改变。举例说, 某 些东部沿海地区的小城镇表现出很强的活力, 能够吸引人口和资本聚集, 并能够发展成为一定规模 的城市。而这种情况在大城市分布稀疏的西部地区却很少看到, 那里的小城镇即使在政府行政措施的推动下, 也往往缺乏实质性的发展。其中一个主要原因, 是前者往往邻近大城市, 同时交通方便, 能够享受到产业聚集在城市间的溢出效应。例如长江三角洲、珠江三角洲这两个地区, 经济发 展状况良好, 大城市集中, 而小城市和小城镇发展也十分突出, 全国的百强镇几乎无例外地集中在这两个地区。这两个地区都具有如下几个特点：

A.环绕或毗邻一个超大规模城市或国际大都市( 上海、香港) ;

B.城市分布密集, 除了作为核心的超大城市外, 在直径一、二百公里范围内还至少有三、四个超过一百万人的大城市互相依托, 加上周边若干较小规模的城市和镇, 组合成一个由超大城市为核 心、大城市为主干、由不同规模的市、镇组成的城市群结构;

C.大城市之间、大城市与中小城市和镇之间,有密集的交通网连接,运输条件便利。对这两个 地区而言, 还都具有一个得天独厚的条件, 即地处主要内河入海口, 并拥有国际性大港。

处在这样一个结构中的中小城市和镇, 具有较好的经济效益和发展动力, 是不奇怪的。它们的规模收益来自与大城市之间的协同效应, 在地理分布上与大城市临近但又保持了一定距离。这种情况, 与国外的次城市化( suburbanization) 和城市多中心化现象可能有某种殊途同归之处。而如果不具备这样的条件, 例如像有些西部省份只有一两座孤立的大城市, 中型城市数量也很有限, 那 里的小城市和镇的发展也往往缺乏动力。在这些地区, 希望靠行政力量推动孤立的小城市和镇的发展, 来代替大城市的作用, 实现城市化, 恐怕是不现实的。

在没有超大城市作为发展中心的地域, 由几个百万人级别的大城市组成的城市群, 可能也是一 个较好的发展布局。因此对这些大城市不足的地区而言, 比较现实的城市化发展路径, 可能是一方面改善现有大城市的条件, 增强其辐射力; 另一方面重点改善分布在大城市辐射范围以内、发展较好的几个中小城市的基础设施条件和投资环境, 改善城市间交通运输条件, 帮助它们发展成为较大城市; 从而逐步形成一个良性的城市群结构。

关于超大城市

城市规模过大也会导致外部成本( 或负外部效应) 上升。外部成本至少有相当一部分需要由政府负担, 并不由个人和企业负担( 例如需要由政府来治 理环境、清除污染, 改善基础设施以解决交通拥堵问题, 付出更大成本解决城市治安问题等等) ; 而居民和企业感受较多的是正外部效应( 较高的工资、较容易找到工作、较方便的生活条件、较充分的 信息交流、较高的投资回报等等) 。这导致收益和成本负担不对称。在此情况下, 会吸引资金和人 口过度流入, 使城市超过最优规模, 净收益下降。也就是说, 在存在外部成本和外部收益的情况下, 市场的自发调节仍然是重要的, 但并不总是导致最优结果。

因此对诸如北京、上海这样的超大规模城市发展问题, 政策应当有别于其他城市。解决这个问题, 首先要靠合理的城市规划和管理, 防止城市版图无序地自发膨胀; 其次需要疏导, 主要是发展邻 近地区的较大城市, 改善超大城市周边地区的城市群结构, 减轻超大城市本身的压力。换言之, 是 用城市群的协调发展来代替单一超大城市的过度膨胀。但很关键的是, 在处于同一城市群的相邻 城市之间, 既需要形成便利的交通线连接, 又需要有不得开发的农田或自然保护区间隔, 防止它们 逐渐融合成为过大城市。再次, 一定的行政控制手段仍然是需要的, 例如在一定时期内, 此类超大 城市的户籍控制和居民福利不可能无条件地放开。

另外, 某些超大城市尽管自身规模可能已超过了通常的最优规模区间, 但它仍然可以通过对周 边城市的辐射作用而发挥正的外部效应, 即作为城市群的核心, 使整个城市群具有较高的整体外部效应, 达到结构优化。从这个意义上说, 中国如果在中、西部地区也形成两三个这样以超大城市为 核心的城市群结构, 可能会是一个较好的布局, 增强整个中西部地区的发展动力。当然, 对此还需 要进一步研究和论证, 并防止在条件不成熟的情况下, 搞揠苗助长式的超大城市发展。

另一方面, 亨德森( 2007) 认为, 有必要避免出现过度拥挤的超大城市。当财政政策和资本市场向某些高行政级别的大城市倾斜的时候, 会鼓励人口向这些城市过度集中。因此, 最广泛的市场化改革将有助于避免超大城市的出现。这种情况也是我们经常能够观察到的现象。例如北京市实际上享受着许多其他城市享受不到的财政或其他政策优惠、价格优惠, 一些省会城市在其本省范围内可能也享有某些优惠待遇, 这些都是导致人口过 度集中的因素。上面提到的某些行政性措施, 也必须以鼓励公平竞争的市场政策为前提。

小城市的经济性

小城市和镇在地方经济中有重要的作用。它们可以成为提供地方市场、繁荣农村经济、连接城乡商品和物流的集散地和纽带。一些具有良好成长性的小城市 和镇还将发展成为中型城市, 并成为新兴城市群的有机组成部分。这样的小城市和镇, 可以称为城市化过程中的生长点。它们还将成为接纳农村人口向城市转移中重要的一环。但是小城市和镇不 可能替代大城市在经济中的作用。

首先, 除非是在邻近大城市的情况下, 它们自身的规模缺乏对较大产业投资的吸引力, 难以形 成产业聚集地, 因而也无法提供大量就业机会以吸引人口聚集, 难以产生滚雪球的效应。在这种情 况下, 小城市和小城镇能够成为一个较小区域的商业和服务中心, 但不大容易成为城市化的新生长 点。

其次, 与大中型城市相比, 小城市特别是镇, 人均占地面积明显大于大中型城市。按城市的人 均建成区面积衡量( 市辖区人口P建成区面积) , 2007 年 50 万人以上的大、中型城市为人均 73 平米, 50 万人以下的小城市为人均 94 平米, 县城为人均 121 平米, 而建制镇为人均 183 平米。建制镇的人均占地面积是大中型城市的 215 倍。如果按市辖区面积衡量( 市辖区人口P市辖区面积) , 这种级差更为明显。100万人以上大城市的人均占地面积为1179 平米, 50 ) 100 万人的中型城市是 2280 平米, 而50万人以下小城市的人均占地面积为5596平米, 小城市人均占地是大城市的近 5 倍。

如果假定在今后的城市化过程中, 人为减少大城市对人口的吸纳量而增加小城市的吸纳量,使大城市少吸纳一亿人, 而小城市多吸纳一亿人, 按照所需的市辖区面积算, 就意味着要额外多占地 44 万平方公里 ( 616 亿亩) , 这肯定要包括大量耕地,甚至主要是占用耕地。如果假定建制镇也多吸纳一亿人口, 还要多占更多的土地。重点发展中小城市和小城镇的政策无疑会导致大规模突破耕地红线。对中国这样一个土地资源紧缺的国家来说, 这样一种低效利用土地资源的城市化模式是难以承受的。

小城镇由于达不到经济规模, 一个常见的问题是无力承担必要的市政建设、基础设施和 公共服务设施投资及运营支出, 特别是像城市给排水、供气供暖、垃圾及污水处理等等耗资很大的 设施投资和运营。小城镇要完善这些功能, 人均成本要比大城市高得多。这导致一些小城镇污水横流、垃圾成山, 生活环境严重不良。一个小城镇平均人口不到一万人, 即使加上周边农村人口, 也往往不足以让功能健全的医院、公交系统、银行等机构有效率地运行。结果, 或者是要靠长期大量的财政补贴来维持这些系 统的运行, 或者是降低服务标准; 例如保持一两个设备相对简陋的卫生院、普通中学, 一两条公交线 路、一两个小型金融网点等等, 很难达到城市的服务标准。如果小城镇毗邻较大城市, 居民还可以 利用城市的服务设施( 尽管不够方便) ; 反之, 则难以对居民的聚集产生足够吸引力。

城市化动态发展路径

中国目前面临的问题仍然是大城市不足, 而不是过多。少数超大城市过于拥挤, 恰恰说明其他适度规模的大城市数量不足。允许大城市较 快发展, 并不单纯意味着现有大城市的规模扩张, 更主要的是需要形成新的大城市, 即需要有一批 具备条件的中小城市发展成为大城市。目前全国 100 万人口以上的地级( 及以上) 城市有 122 个。要使城市化率再提高30个百分点, 达到目前发达国家的水平, 城市人口需要再增加 4 亿以上。这当然意味着一部分现有的大城市规模会进一步扩展, 但更重要的是, 需要再逐步形成至少上百个新 的百万人规模的大城市(大部分可能将逐渐稳定在100) 200万人之间,少部分成为更大的城市)。它们大多数需要从现有的中小城市中产生; 同时也还需要有一批( 也许是两三百个) 有突出的成长 性的小城镇( 县城和建制镇) 生长为新的中小城市。这些发展前景良好的中小城市和镇, 可以看作 未来经济发展的主要生长点。

但这一过程必须是市场选择的结果。这些中小城市和镇自身必须发展状况良好。一般而言, 产业、资金、劳动力及人口自然流动的方向, 是一个很好的风向标, 指示出资源优化配置的方向; 这说明这些目的地城市具有较好的经济效益和发展潜力。政府可以在此基础上择优做出重点规划, 并在基础设施建设等方面对那些具有生长点特征的城市和镇给以资助。政府的作用应当是帮助消除城市化发展的瓶颈, 而不是包办和代替市场的作用, 揠苗助长式地铺摊子、扩大城市规模。如果全面铺开, 将财政资源大量用在全国数百个中小城市和成千上万小城镇的扩张, 那么结果可能造成 相当一批缺乏凝聚力、缺乏发展后劲的空壳城市, 浪费宝贵的投资资金和土地资源, 反而可能拖累 城市化进程。我们过去曾经在开发区建设、小城镇建设上不同程度地走过弯路, 这些经验教训值得 认真吸取。

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