超特大城市“瘦身”!这些城市已经开始行动,影响有多大
阅读:3405 2021-10-13
最近,超大、特大城市“瘦身健体”的话题比较热。


首先,日前印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出:

强化生态环境、水资源等约束和城镇开发边界管控,防止城市“摊大饼”式无序扩张,推动沿黄特大城市瘦身健体、减量增效。


其次,继深圳提高落户门槛后,杭州最近也发布了新的落户政策,落户门槛有所提高。

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过去几年,除了北京、上海、哈尔滨等个别代表,超大特大城市的人口都处于快速膨胀状态。“瘦身健体”,提高落户门槛,与这种趋势形成一种冲突。

甚至,有声音担心,难道“大城市”的规模扩张,要走到头了?

但其实,很多人都忽略了,超大特大城市扩张的同时,“瘦身健体”也早就在进行。

其真正的影响,主要体现在五个方面。

01

根据前不久《求是》杂志公布的名单,按照第七次人口普查数据,中国超大特大城市已经达到17座。

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这次被点名的沿黄特大城市,就有西安、济南、郑州。它们基本上都是全国和区域内的中心城市。

过去几年,这些城市的主要使命,就是要“增强资源和人口承载力”。与之相关的定调很多。

比如,2019年底,《求是》杂志刊发的《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》一文就明确提出:

新形势下促进区域协调发展,总的思路是:按照客观经济规律调整完善区域政策体系,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚,增强创新发展动力,加快构建高质量发展的动力系统,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力


当然,推动超大特大城市“瘦身健体”的说法,也不是第一次出现。

比如,今年3月的国新办新闻发布会上,国家发改委的相关介绍中就有类似的表述:

合理降低中心城区开发强度和人口密度。


此外,上个月底国新办举行的新闻发布会上,相关负责人也提出:

合理降低超大特大城市开发强度和人口密度。


这些说到底,也就是推进超大特大城市“瘦身健体”。

显然,从相关表述看,它不是说超大特大城市要把现有的人口减少。其中关键,是要降低中心城区的开发强度和人口密度。

02

以此来看,其实不少城市早就在“瘦身健体”

最典型的是北京。作为第一个提出“减量发展”的城市,北京这些年疏解非首都功能,包括控制人口规模,推动产业迁出,动作是非常明显的。

其他城市其实也没闲着。


梳理最新的“七普”数据,有一个现象值得注意,那就是北京、上海、广州、成都等超大特大城市,它们的传统中心城区人口,所占总人口比重都在下降。

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比如,与六普(2010年)相比,上海中心城区(黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、虹口、杨浦)人口占全市比重减少3.4个百分点;郊区人口(闵行、宝山、嘉定、金山、松江、青浦、奉贤、崇明)比重增加2.5个百分点;浦东新区提升0.9个百分点。

成都的数据也有同样的特点。与“六普”相比,过去十年,成都传统五城区,仅有成华区人口占全市比重在上升。

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与此同时,这些城市都规划了新区、新城。像北京布局了副中心,上海则设立了五大新城,成都也有天府新区、东部新区。

毫无疑问,这些新区、新城,成为中心城区人口和产业迁移的重要目的地。

像上海在今年3月,单独放宽5个新城落户限制;成都东部新区则规划,2035年常住人口达到160万人。与此对应,今年7月公布的《成都市中优“十四五”规划》还明确:

至2025年再完成112个非核心功能疏解项目,其中调迁关闭项目51个、转型提升项目17个、规范整治项目44个。


抛开政策层面的推动,一批超大特大城市中心城区人口占比下降,本质上与城市的发展规律有关。

毕竟,传统城区的基础设施和人口承载力都相对有限,城市规模扩大,自然会带动中心城区人口和资源向外迁移。

尤其是过去十来年,城市轨道交通规模快速扩大,中心城区整体上其实都走上了被疏解的轨道。

因此,对于最新的“瘦身健体”要求,完全不必过于紧张。它只是可能加速相关进程,并没有改变超大特大城市的既有发展方向

03

那么,它到底会带来哪些具体影响?

今年3月,国家发改委相关负责人,在谈到超大特大城市“瘦身健体”时,指出了三个方面的问题:

首先,要划定并坚守城市开发边界,慎重撤县设区。

其次,有序疏解非核心功能,引导过度集中的资源要素逐步有序转移,合理降低中心城区开发强度和人口密度。

最后,与周边中小城市、郊区新城等联动发展,通过推进交通一体化,培育发展一批现代化都市圈。


据此,我们可以得出以下几点启示:

超大特大城市的撤县设区将要放缓了

更进一步,像济南合并莱芜这样的外延式扩张,必定机会越来越小。而这次西安被点名要“瘦身健体”,合并咸阳的事,基本上不可能了。

事实上,近几年城市扩容多是内涵式的。像前段时间深圳前海扩容就是典型。

在“瘦身健体”被反复强调之下,外延式扩张的窗口,或宣告已被关闭

至于疏解非核心功能,则意味着一些传统产业和商业形态将要迁移出中心城区。具体有哪些,我们可以作简单参考。

比如,上个月底,国家发改委指出:

有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施以及过度集中的公共资源。


此外,成都的“中优”规划也指出,持续推进非核心功能疏解,主要是:

以一般性制造业、传统商品交易市场、仓储物流为重点。



就此可以说,传统制造业、批发市场、物流基地等,都将逐步告别超大特大城市的中心城区

而这些疏解出去的产业,自然主要是涌向“周边中小城市、郊区新城”,主要集中在都市圈范围。

今年,南京、福州都市圈规划已先后获批,接下来被发改委点名的成都、西安等都市圈编制规划,也应该快了。

就在上个月底,四川省发改委会关于成渝地区双城经济圈建设情况的报告也指出:

积极向国家有关部委汇报,推动国家层面尽快批复成都都市圈发展规划。


这次被点名“瘦身健体”的西安,其都市圈规划相信也有望加速落地。

04

推动超特大城市“瘦身健体”的另一重影响,即是需要重新看待城市总规的约束力

在此前的文章,西部菌曾举例说,城市总规所明确的人口目标就是用来被打破的。

比如,北京此前被批复的规划要求,2020年实际居住人口控制在1800万人左右(其中中心城控制在850万人左右)。

而对照“七普”数据,北京实际常住人口超过规划数值389万,中心城区人口超过接近250万。

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最夸张的是深圳,规划要求是,到2020年,城市常住人口控制在1100万人以内,实际足足超过了656万。

这表明,此前城市总规对于城市总人口的控制,实际上是留有很大弹性的。这背后也是对于城市发展规律的顺应。

一方面,此前各大城市的人口基数较之目前,的确有更大的上升空间;另一方面,整体的人口发展增势也远比现在更好。因此可以说,这些对总规的突破,是在可以接受的范围内。


但现在,虽然说超特大城市对于人口的吸引力依然很强,但在人口规模到达一定程度,并且总体人口增速也放缓后,留给多数超特大城市的人口上升空间,其实已经远不如以前了。

因此,基本可以判断,相较于上一轮城市人口规划在执行上的弹性空间,新一轮城市总规的执行必将更严

前不久征求意见的《杭州市国土空间总体规划(2021-2035年)》(草案),将2035年杭州远景人口规划确定为1500万,被指保守了。

但结合“瘦身健体”的要求看,或许恰恰是务实的。

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事实上,就已公布的多座城市的总规草案看,未来超特大城市的人口的增长“余额”,确实是难比过去。

05

总结起来,推动超特大城市“瘦身健体”,将主要带来几个方面的影响:

一,撤县设区进程将放缓,行政区划合并的外延式扩张窗口将逐步关闭;

二,超特大城市的竞争,将真正进入都市圈时代。未来几年,将有更多城市的都市圈规划获批。

三,郊区新城的价值将被重估

四,城市人口竞争,真正进入存量时代。与此对应,城市基建、地产等,对于人口的增长预期,要更务实

五,超特大城市的落户门槛,短期内继续下探的可能性不高了,大城市的房票将越来越珍贵


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