地下空间发展需要讨论4个问题：一是大城市地下空间规划设计运营方面有哪些创新模式；二是如何适应密路网和土地混合发展趋势；三是轨道交通与枢纽相结合的地下空间规划以及关键要素；四是如何提高公共地下空间品质与活力。地下空间发展需要关注3个主题词：一是新时代国土空间；第二个是资源化；第三个是体系重构。

首先请各位专家做关于地下空间规划的思考演讲。

1、新时代国家战略与地下空间资源化利用

(1)“国土空间”战略与地下空间资源化管控。新时代自然资源工作的总目标是做好地下空间资源化利用，建设美丽国土、促进全面发展、增强资源惠民。要实施严管，建立自然资源集中统一管理体制是当务之急。地下空间是新型国土资源，要建立规划体系并监督实施；要确权登记管理；统一标准、统一指标、统一平台、统一方向；要开展“双评价”；实施有偿使用，要提高综合管控能力。

(2)“军民融合”战略与地下空间资源化利用。“军民融合”战略赋予地下空间资源化利用的特殊使命就是“与城镇建设、经济建设和国防建设融合发展”，需兼顾人民防空要求；赋予人民防空建设的使命是“与国防建设、城镇建设和经济建设融合发展”，要平战结合。

(3)“高质量发展”战略与地下空间资源化利用。引导地下空间为城市更新再造提供新型国土空间资源，更好地实施城市功能设施的地下化扩容，提振城市建设的韧性与效能；释放大量宝贵的地面空间，让市民享受更多阳光、绿地、广场，有效改善提升城镇环境品质与国民生活质量。

2、地下空间资源化规划体系重构——以上海为例

对标全球城市，以卓越全球城市为规划目标的上海，“十四五”及未来愿景将趋向“人性化、系统化、网络化、存量化、深层化、复合化、生态化、韧性化、绿色化、智慧化”发展，将全面提升空间价值和资源效能，引发地下空间资源规模化秩序化开发利用保护。上海市地下空间资源化规划体系重构，需从规划层次、类别、衔接融合中分析优化重构。  

(1)从规划层次进行优化重构。宏观层次，市国土空间规划中地下空间资源开发利用保护的规划内容及要求；中观层次：市(区)地下空间资源开发利用保护专项规划；微观层次：重点片区(含新城、新区、重大工程建设区域等)地下空间详细规划(控制性、修建性、城市设计等)。

(2)从规划类别与衔接融合中优化重构。需重点衔接和融合的专业规划，包括：人民防空建设规划、城市重要目标防护规划、轨道交通规划、综合交通规划、综合防灾规划、海绵城市规划、市政管线综合规划、地下综合管廊规划、城市有机更新规划、历史文化保护规划、仓储物流规划、城市能源发展规划、城市公共服务设施规划、城市景观风貌规划等。不与这些专项规划衔接和融合，就无法实现地下空间资源化开发利用的“多规合一”和“一张图”管理。

地下空间开发利用历史从史前人类利用天然洞穴的雏形到1863年伦敦第一条地铁的现代化工程标志，再到目前综合枢纽、地下城、深层地铁等大规模综合开发利用阶段。因涉及很多领域与专业，地下空间从总规、分区规划、详细规划到工程实施阶段会产生很多的变化和协调问题，基于地下工程不可逆性，规划初始就要以实施为目标。

地下空间发展经历了3个阶段：独立开发且功能比较单一的初始阶段—→通过地下公共空间或通道形成综合体的发展阶段，如日本围绕轨道交通的地下街开发—→有机整合、形成完整地下系统的探索阶段，如天津于家堡商务区。

地下空间有3种开发模式：点式(独立开发)、线式(综合开发)、面式(整体开发)。在上海，前滩地下空间是以点线结合的综合开发模式，以地铁站为核心，沿线地块设置地下人行连通和地铁站形成地下连通系统；真如地下空间从大交通的概念论证地下道路的必要性，利用地块地下建筑最外跨建设地下车行公共通道，构建快捷高效的交通体系，政府负责地块外的连通道建设；世博B片区提出了地下空间“四个统一”：统一规划、统一设计、统一建设、统一运营。整体开发做大基坑，结构建设最节约，出入口从原先按规范配置的56个减少到14个，实现了互联互通、停车共享及出入口共享，通过停车位位置置换，设置了公共能源中心。遗憾的是统一运营没有实现。

窄密路网地下空间开发建设要有交通优化、设施共享以及工程体共建共享的概念，通过对不同开发模块围护结构建设成本、空间布局合理性与经济性、出入口数量与位置等综合因素评价，小地块独立开发是最不利的，连片综合开发建设效益评价最高。如果规避好出入口后对地面交通仍有影响，可以把出入口外移放到干路上。

窄路密网其本意不是要增加道路用地，“密网”的概念应与“开放式街区”相关联，更多体现的是开放，增加的是为慢行交通服务的空间，从这个层面讲，地下空间仍可以按250m×250m左右的街区尺度来整体开发建设。天津于家堡地下空间规划通过交通仿真分析，发现小地块独立开发在上下班高峰期路网拥堵严重。从交通、服务、品质等需求出发，结合地铁系统设置地下人行、车行、管沟地下分系统开发模式。天津西站综合交通枢纽做了一个半敞开式的地下空间，把公交放在地下，避免汽车尾气污染。

通过从规划到实施的几个案例，我认为地下相关专项必须是统一的，统一设计可以按系统设计，规划时要考虑能够分系统来设计，联合建设要做好不同周期的协调，最后形成统一运营预案的协调机制。

我有幸参与过上海世博会B片区等知名的地下空间开发实践，结合在海口自贸区、自贸港建设的规划管理经验，对城市地下空间从规划到实施的工作思路进行了总结，我认为：3个层面的息息相关、九大要素相互关联，共同决定了地下空间规划实施项目的成功与否。

首先是顶层架构层面，也就是站在政府或是规划的角度，地下空间的规划需要确定三大要素的内容，通俗的讲就是人、地、钱的来源与关系。梳理好这三大要素是后续所有工作的基础。第一大要素是主体，项目实施的主体，是政府、政府是平台公司、还是引入大型开发商进行二级联动，或者是央企自身形成代替平台公司的相关职能，不同的类型主体对地下空间规划实施的诉求和目的方向都有很大差异。第二大要素是权属，现有规划体系里的土地红线是一个空间概念，红线外与红线内是权属的分割，红线外是公共部分。目前在我国，前滩的实践走得比较靠前，但总体来说，产权的竖向分层出让在国内依然处于一个摸索阶段。第三大要素是资金，建设资金的来源可能是政府财政、企业自筹或是二者兼有。地下空间作为城市规划建设中宝贵的战略资源，其开发代价颇为昂贵。

其次是模式设定层面，建设的模式是连接顶层架构与操作实施的重要桥梁，是一个复杂的框架，重点也包含3个要素。第四大要素是界面，界面包含管理界面、竖向界面等。管理的界面有多种切分方式，主要与地下空间的各方权属有关；竖向界面指的是地上与地下的界面，未来的土地总数、土地出让时的竖向划分、还有资产的归属等都与之有关。第五大要素是市场。对市场的考虑除了对招商、入驻企业的提前考虑，还应当进一步细化，包括入驻企业对于自身的一些特殊要求，比如银行需要有自己的金库等。第六大要素是规模，规模的含义包含定位与功能，地下空间的含义很丰富，对于具体项目而言，究竟是从人防到地下全面开发，还是仅作为地上开发部分的地下配套设施，又或是将地下空间作为重点来打造？这一步决定了地下空间在整个城市规划中对社会起到什么样的作用。在规模层面对各功能的体量应当经过科学的推敲，避免仅仅为了地下商业而去开发地下商业的情况。

最后是操作实施层面，主要也包含3个要素。第七大要素是管控制度，管控制度最重要的作用就是保证地下空间规划的落地实施。目前常见的是通过编制地下空间实施导则来规定，在上海，地下空间的实施导则已经规定到很细的条目，以进一步辅助实际工作的开展实施。第八大要素是时序，在操作实施层面的时序安排上，建议还是要尽早考虑招商，招商要先行，因为在没有入驻企业意向的前提下做出的地下空间规划是比较盲目的。诚然，我们提倡规划先行，但是对于不可逆的地下空间开发来说，明确未来的使用者，明确地下空间的具体需求是要摆在前面的问题。第九大要素是收益，在操作实施层面，对这一部分的考虑涉及到更长久的时期里收益与成本的关系。虽然顶层架构的作用大于操作实施，但所有的顶层设计都是为了解决实际问题，因此，对于这些要素的考虑也同样重要。

总之，要真正达成地下空间的综合开发，需要更全面完善的规划管理机制与协调平台。第一，地下空间规划应当因地制宜，根据城市的实际情况做到量体裁衣；第二，招商先行，把运营管理的问题放在重要的位置，充分考虑市场的导向与需求；第三，规划要解决模式问题，设计要解决操作问题。

近年来，地下空间是国内开发建设的热点，规划很多很好，但除了一些重点区域和建设项目外，量大面广的地下空间规划实施并不理想。从规划管理的角度来看，地下空间从规划到实施还是有点远。

从深圳前海地下空间的规划建设经验来看，实施主要存在4个问题：一是空间权属不清晰，土地出让方式不明确，地下空间因不能超用地红线导致难以建设；二是地下空间的互联互通很难，最多也是通道的连通；三是地下空间受地上开发影响很大，很难同步整体开发；四是法律法规体系不健全，虽然国家有上位法，但都是原则性的规定，规划管理体制，主管部门不明确。

深圳在地下空间方面有很多创新和探索，2008年出台了《深圳市地下空间开发利用暂行办法》，是全国第一个专项法规，但可操作性不强。10年后进行了修订，一是重点建立地下空间规划体系，二是明确地下空间土地的权属和出让方式，三是加强地下空间的互联互通。但这个办法还一直未颁布实施，一些具体规定已体现在2018年7月政府发布实施的《完善国有土地供应管理的若干意见》中，如明确规定地下空间土地如何确权、如何出让，如规定“连接两宗已设定产权地块的地上、地下空间。该空间主要为连通功能且保证24h向公众开放的，按照公共通道用途出让，允许配建不超过通道总建筑面积20%的经营性建筑，若配建超过20%的经营性建筑，超出部分产权归政府所有；该空间无法24h向公众开放的，按照建筑主体功能出让。连通双方为不同的主体，需经双方协商一致”，为地下空间实施提供了有力的法规政策支持。如前海两项邻宗地之间为一条支路，两宗地均为同一家建设主体，建设主体希望结合轨道站点和商业动线，形成有商业富有活力的一体化地下空间，但之前因不能超出用地红线而未能建设。上述规定推动了两宗地之间支路下方的地下空间的可利用或连通，规划得以实施。

总之，地下空间从规划到实施，首先需要明确的法规和政策，特别是要有鼓励性政策支持：其次要明确土地权属和出让方式，否则就是“空中楼阁”而无法落地；最后要明确规划管理体制、管理部门以及权责分工。土地确权是核心。

如果用一句话形容于家堡的话，那就是：把城市空间做到极致。在于家堡，城市规划、城市设计、交通、市政、建筑、景观、地下空间，犹如一台精密仪器，环环相连，丝丝入扣；犹如贝多芬第九交响乐，气势恢宏，匠心独具。

于家堡地下空间特点简单说，就是创新、协调、绿色、开放、共享。

1、创新。主要体现在城市更新——于家堡曾经布满码头、厂区、老旧住宅区，是滨海新区城区的一部分，随着新区开发开放全面提速，高铁、隧道、地铁、楼宇、市政马力全开，同步启动规划建设；全新理念——窄街廓密路网下的大规模地下空间开发；全新管理——统一运营、分层产权。

2、协调。体现在3个方面，一是多主体的协调：高铁、地铁、隧道、桥梁、建筑、市政、景观多建设主体，大兵团作战，时间与空间上的竞争无处不在，协调至关重要；二是多界面的协调：窄街廊密路网遭遇地下空间，项目间几乎是无缝对接，没有足够的退线作为缓冲区，界面管理难度极大；三是多专业的协调：规划、交通、市政、景观、建筑、结构、给排水、暖通、电力、精装，上百家规划设计单位、甲方设计管理人员达30余人。 

3、绿色。一是超前谋划、合理预留，按照城市总体规划，结合于家堡金融区立体架构、复合功能的规划特点，制定了地上地下工程一体化建设的开发的策略，节省工程造价，节省建设周期。二是绿色建筑、低碳技术。以绿色理念指导城市设计，以绿色建筑构建绿色城市。确保所有项目实现预定的绿色建筑目标，区域绿色建筑覆盖率100%，高星级绿色建筑超过40%。

4、开放。一是体现在兼容性，于家堡起步区地下空间的规划建设，是分期完成的，事实证明，这种设计、技术标准，适用于大多数项目，为日后新项目与地下空间的兼容奠定了基础；二是拓展性，为了便于新项目连通，现有项目预留了大量的连通口、过街通道，避免新建地下空间对隧道、主干道的不利影响；三是新材料、新技术、新工艺的应用。因地制宜采用外墙保温、热回收、低反射玻璃、透水地面、屋顶绿化等技术，减少全生命周期的建筑能耗。对建筑材料、机电设备等，根据用途和性质，分别采用中国节能标识、中国环境标识产品，提高楼宇运行能效和室内环境质量。

5、共享。在上位规划的窄街阔、密路网、连续街墙、十字商业步行街的框架下，对城市公共空间尺度进行深入研究。打造尺度宜人的街道、城市广场，提供市民工作、休憩的人性化环境。坚持“低碳交通、公交优先、鼓励步行”理念，整体设计慢行交通系统、地下商业街及地下空间，便利市民与游客工作、生活、健身、休闲、观光。

多个行业，涉及市政建设、管理部门与私人的权限与利益，由于我国地下空间规划编制与法规体制建设总体起步稍晚，目前地下空间建设以横向管理为主，缺乏体系上的融合，从资源规划与管理创新层面亟需建立体制机制保障的地下空间顶层设计体系。

一是规划体系的创新。在国土空间规划开展顶层设计、制定框架时期，非常有必要及时把城市地下空间规划体系纳入到国土空间规划体系内。明确该区域地下资源环境承载力，避免无序的开发利用；明确重点地区空间资源集约高效利用，加强地上地下一体化立体国土空间资源的综合开发利用。结合物权法等法规，明确地下分层土地权属，可以研究立法确立30m以下为国有，以保障未来城市地铁等重要基础设施的实施。“规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”，地下工程规划与决策错误的代价是巨大的，因此，规划体系的保障是前提和关键。

二是管理体制机制的创新。一些城市编制了地下空间开发利用规划，但地下空间开发利用还是初级方式。原因如下：缺乏下一层次地下空间控规编制体系的控制引导；缺乏相应的规范、法规体系的约束与指导；规划与建设实施脱节。地下空间实施案例证明，科学合理的规划编制是首要，有效的管控是基础，还有实施运营层面的响应。因此，权责清晰的管理与实施机制创新来保障规划实施非常重要。

三是行业、专业的融合创新。地下空间规划涉及到多行业领域，行业之间的分隔以及缺乏融合性的标准、规范，会导致规划制定依据不明确。比如，现行轨道交通工程规范中对轨道规划控制线规定，新建线路是120m控制范围，已建区是100m，实际上轨道线路两侧100～120m两侧没有建设的情况几乎没有。因此，行业规范、专业方案的融合非常必要与迫切。

四是创新平台建设。地下空间开发利用与城建、国土、规划、人防、消防、抗震、防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等行政管理与执法部门都有密切关系，需要建立智慧化地下空间信息管理平台、协同审批平台与共享机制，理顺规划编制、管理、建设、运营各阶段流程与审批权限，提高决策的科学性与快速反馈机制，保障城市生命线工程安全与重点地区国土空间的立体综合化开发利用。

李迅：